Tendencias mundiales en la producción y demanda de productos forestales
1 Estos textos no son definitivos. La publicación de las actas e informes del Congreso es privilegio de la Comisión organizadora española.
Planificación del uso del potencial forestal
El marco institucional del desarrollo forestal
Los aspectos financieros del desarrollo forestal
1. El Sexto Congreso Forestal Mundial recibió con satisfacción el estudio presentado por la FAO titulado La madera: Tendencias y perspectivas mundiales, ser la primera evaluación global integrada de las principales tendencias de la economía forestal y de los productos forestales mundiales.
2. Las delegaciones subrayaron la extrema importancia de tales evaluaciones para una adecuada comprensión de la relación íntima entre el desarrollo económico, las necesidades de madera y los suministros de ésta. Estos análisis sirven para aclarar los problemas y las perspectivas en que deben basarse las decisiones relativas a una política forestal y para proporcionar los antecedentes cuantitativos para un planeamiento firme del futuro que tan necesario es, dada la relativa duración del ciclo de producción de la madera. Con la rápida evolución de la economía mundial, los análisis de este tipo constituyen una necesidad constante, tanto en el plano regional como en el mundial.
3. Por esto, el Congreso recomendó a los gobiernos y a la FAO que inicien, prosigan o intensifiquen los análisis de las tendencias de la economía forestal, con una información básica mejorada sistemáticamente, prestando mayor atención a los aspectos de la relación entre el costo y los beneficios de la producción de productos forestales y reconociendo la utilidad de las proyecciones a largo y a medio plazo de las tendencias futuras.
4. Los cambios sin precedentes que están ocurriendo en la economía mundial van acompañados de progresos igualmente importantes en los sectores de la madera y de su aprovechamiento. La población mundial y la riqueza económica crecen a un ritmo jamás alcanzado hasta ahora en cualquier período prolongado. Pero la gran diferencia en el ritmo de este crecimiento en las distintas partes del mundo está ocasionando grandes cambios en la distribución geográfica de la población y la riqueza.
5. La demanda de madera y sus productos crece paralelamente a esta expansión. También refleja la concentración geográfica de la renta y, por lo tanto, se concentra densamente en los países desarrollados industrialmente. Estos países adelantados, que cuentan con menos de un tercio de la población mundial, absorberán el 70 por ciento de la madera industrial adicional que se necesitará en 1975.
6. En algunas de las regiones desarrolladas, este crecí miento de la demanda a partir de la segunda mitad del siglo (en abierto contraste con la relativa estabilidad de la demanda durante la primera mitad del siglo) comienza ya a dejar sentir su efecto sobre el sector de los abastecimientos.
7. El crecimiento de la demanda lleva consigo un rápido cambio en el tipo de la misma. Se utiliza cada vez más la madera elaborada que en rollo, y las formas más elaboradas papel, cartón y paneles - son objeto de la demanda más dinámica. Por consiguiente, también cambia rápidamente la mezcla de tamaños, calidades y especies de madera que se piden al monte. Esto tiene profundas consecuencias para la política y la ordenación forestales.
8. El Congreso subrayó que, a posar de que sus deliberaciones se basaban en estimaciones futuras de la situación probable en 1975, las tendencias reveladas en este período relativamente corto continuarán en el último cuarto del siglo. Por ello, los problemas que nacen de la continua expansión y del cambio del tipo de la demanda se intensificarán en los próximos decenios.
9. El Congreso afirmó que actualmente no hay escasez alguna general de madera y que no tiene por qué haberla en lo futuro. Se pueden obtener mayores cantidades de madera extendiendo las operaciones forestales a áreas no explotadas todavía; existen enormes posibilidades de elevar la productividad en las áreas en explotación hoy día y de establecer nuevas plantaciones forestales, y se puede aprovechar de manera mucho más eficaz la madera que en la actualidad se recoge. Sin embargo, se manifestó cierta preocupación con respecto a esta movilización de los recursos forestales, debido a la situación presente y a la posible situación futura en la relación entre los costos de producción y los beneficios del mercado de los productos forestales, y se insistió en que los factores de la producción deben mantenerse bajo una estrecha vigilancia. La investigación de la base económica de los gastos en las actividades forestales y de los medios de reducir estos gastos, y también la investigación científica del proceso de la formación de los precios en la producción forestal, merecen más atención que la que actualmente se les presta.
10. La tecnología apenas ha comenzado a aportar su contribución a las fases de crecimiento y recolección del proceso de producción de la madera. Es de esperar que en los años venideros se produzca una revolución técnica en estas fases comparable a la que ha ocurrido ya en la agricultura en los países adelantados. Estos desarrollos se ven facilitados por el progreso tecnológico en las fases de elaboración, que permite un aprovechamiento más completo de las cosechas forestales. De esta forma, la tecnología permite cultivar y recoger la madera más rápida y económicamente y, además, aumenta la eficiencia en el aprovechamiento de cada metro cúbico de madera cosechada. Mientras que en algunos usos finales seguramente proseguirá la sustitución tecnológica de la madera por otras materias, esto quedará probablemente compensado con creces por el constante desarrollo de nuevas aplicaciones y nuevos mercados para la madera.
11. Sin embargo, aunque se hagan los máximos esfuerzos para elevar la productividad y mejorar la utilización de la madera, aumentará el déficit de ésta en ciertas zonas del mundo y se producirán nuevas deficiencias.
12. Una creciente porción de la demanda mundial de madera podrá satisfacerse por medio del comercio, especialmente en Europa Occidental y el Japón. La mayoría de las corrientes comerciales nuevas o ampliadas serán de productos elaborados - pasta, papel y madera de coníferas aserrada - suministrados más fácilmente por los productores clásicos de las tierras arboladas ricas en coníferas de la zona templada septentrional. Ciertos países en desarrollo, con un clima y un suelo favorables para la producción económica de madera de coníferas podrán participar en este comercio en expansión.
13. También habrá necesidad de una cantidad mucho mayor de especies de madera dura de la clase que se halla predominantemente en los montes higrofíticos tropicales. Pero los países que poseen tales tropezarán con dificultades para satisfacer esta demanda. Aparte los problemas relacionados con su fase inicial de desarrollo, las estructuras aduaneras actuales de los principales países importadores, y las relaciones comerciales con ellos, se oponen a la expansión y a la mejora necesarias del comercio.
14. En la mayoría de los países en desarrollo, el comercio adverso de productos forestales no refleja un déficit de madera, sino la existencia de instalaciones de elaboración inadecuadas. Serán necesarias grandes inversiones, tanto para el desarrollo forestal como en instalaciones industriales forestales, si se quiere hacer frente a la rápidamente creciente demanda de madera. Además de la inversión monetaria necesaria, esta movilización de recursos requerirá la aplicación de conocimientos y enseñanzas adquiridos mediante una capacitación y una asistencia técnica mayores. También se requerirá un esfuerzo concentrado e integrado por parte de los sectores público y privado y de los productores y usuarios industriales de madera, en particular para conseguir la relación apropiada entre los montes y la agricultura y para lograr el necesario equilibrio entre el desarrollo de la producción de madera y el de las industrias que la utilizan.
15. El Congreso recomendó que los países industrialmente más avanzados, conscientes de la función que la expansión acelerada de los montes y de la industria forestal de los países en desarrollo podría desempeñar en el progreso económico de estos países y en la satisfacción de una parte creciente de las necesidades del resto del mundo, debieran intensificar el traslado de los técnicos, la tecnología y el capital necesarios a los países en desarrollo. El Congreso llamó la atención de los países industrializados acerca del interés que tiene para los países en desarrollo el que se reduzcan, lo más rápidamente posible, las tarifas aduaneras y otras restricciones que obstaculizan la exportación de productos madereros desde los países en desarrollo a los desarrollados.
16. Además, la FAO, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y los demás organismos internacionales interesados debieran intensificar y ampliar sus programas de asistencia técnica y financiera encaminados a la expansión de los montes y las industrias forestales de los países en desarrollo.
17. Los gobiernos debieran reconocer la función extraordinariamente importante que los montes y las industrias forestales, debidamente desarrollados, pueden desempeñar en el fomento del progreso agrícola, industrial, social y económico, y procurar que se dediquen al sector de la madera los recursos necesarios para llevar adelante este desarrollo. El Congreso destacó el hecho de que en los planes nacionales de desarrollo del sector forestal se deben tener en cuenta las condiciones del mercado internacional, y que los gobiernos debieran examinar también regularmente sus propias políticas, a la vista de los estudios de carácter regional y mundial emprendidos por las organizaciones internacionales. En particular, deberá tenerse presente en qué medida las necesidades nacionales pueden satisfacerse del mejor modo mediante las importaciones, y el grado en que los recursos nacionales pueden contribuir a satisfacer las necesidades de otros países.
18. A este propósito, el Congreso señaló la conveniencia de la confrontación periódica, en la esfera regional y en la mundial, de los planes nacionales de desarrollo del sector forestal. Unicamente concertando los planes nacionales en la esfera regional y en la mundial podrá conseguirse el aprovechamiento óptimo de los recursos forestales en interés de todos.
19. Al discutirse el tema «Planificación del uso del potencial forestal», el Congreso examinó, en primer lugar, el porvenir de la planificación de la ordenación de las actividades forestales, incluido el desarrollo industrial forestal, y después la integración de los planes forestales con la planificación regional y nacional. En ambos casos, se consideraron no sólo las tendencias mundiales de los recursos y las necesidades de madera, sino también otras muchas aplicaciones de los montes distintas de la producción de madera.
20. Los forestales, que se vienen ocupando en la planificación desde hace más de un siglo, parece que actualmente están bastante rezagados con respecto a las industrias de aprovechamiento de la madera, especialmente de fabricación de pasta, tanto en ordenación como en práctica. Los forestales disponen no sólo de nuevas máquinas, nuevos productos y técnicas, sino también de nuevos métodos analíticos y teorías y técnicas de ordenación, de forma que pueden analizar fácilmente actividades bastante complicadas y aumentar la eficiencia de la dirección y el control de las empresas. Todos los países deberían utilizar plenamente estos medios modernos para planificar la ordenación y la práctica.
De izquierda a derecha del estrado: N.A. Osara, Director de Montes y Productos Forestales de la FAO; J. Alves, Co-presidente, y Director General de Montes (Portugal); E. Saari, Presidente honorario (Presidente del Tercer Congreso Forestal Mundial, Finlandia), R.E. McArdle Presidente honorario (Presidente del Quinto Congreso Forestal Mundial, Estados Unidos); L. Velay, Co-presidente, Director de Montes (Francia); A. Berrada, Co-presidente, Director de Aguas Montes y Conservación del Suelo (Marruecos), L. Giménez-Quintana, Secretario General Adjunto, de la FAO.
21. Entre los conceptos tradicionales de la ordenación discutidos figuró el del rendimiento sostenido. Aunque se consideró que este concepto sigue siendo fundamental en la preparación de planes modelo de producción, estos planes deben ser lo bastante flexibles para que se los pueda variar en sentido ascendente o descendente de acuerdo con la evolución de las técnicas y la demanda de madera. Sobre todo, los análisis de la relación entre el costo y el beneficio u otros métodos de evaluación de los beneficios deben ser la base de una buena ordenación forestal.
22. La planificación de la ordenación forestal depende íntimamente de las condiciones económicas y sociales, por lo que debe existir una cierta flexibilidad para tener en cuenta la evolución de las circunstancias - por ejemplo, cuando un país pasa de una economía de subsistencia a una industrial o de mercado, lo que ocasiona cambios en las necesidades de madera, o cuando ocurren variaciones en los costos de producción. Un factor importante en los países desarrollados es que la mano de obra escasea, por lo que los planes de ordenación deben procurar aumentar la productividad del hombre. Este mismo factor afectará, en lo futuro, a los países en desarrollo.
23. El Congreso reconoció también la creciente importancia de otros valores que no son la madera y la necesidad, para evitar conflictos, de que se efectúen inventarios de los usos múltiples y de que se utilicen en la elaboración de planes forestales. Otra finalidad de los inventarios de los usos múltiples es facilitar a los ordenadores locales una información amplia acerca de lo que se puede hacer con todos los recursos disponibles. Finalmente, es esencial no sólo determinar las necesidades no madereras, sino también evaluar la función del monte en relación al beneficio para la comunidad.
24. En lo que se refiere a la corta y transporte, el Congreso subrayó que las operaciones en gran escala, la capacitación profesional y la mecanización son fundamentales para rebajar el costo del metro cúbico de madera entregada a las fábricas y para suplir la escasez de mano de obra en muchos países. Esta tendencia implicará inevitablemente la agrupación de los propietarios de montes y una mayor integración entre las operaciones de corta y la planificación del monte y de la industria forestal. En efecto, la planificación de la ordenación forestal probablemente tendrá que extenderse a las operaciones de corta; las prácticas silvícolas habrán de modificarse; y será preciso tener presente el efecto sobre la recreación y el paisaje.
25. Después, se examinaron las técnicas de venta, que constituyen un vínculo entre la silvicultura y las industrias forestales. Si se elaborasen apropiadamente, los métodos de venta podrían ayudar a resolver el problema de que el monte garantice un suministro continuo de madera a la industria. También se consideraron los usos finales de la madera, y especialmente la cuestión planteada ya en una reunión anterior de si, en realidad, la madera aserrada desaparecerá totalmente como uso final o si debiera estimularse el aserrío. Algunos países que necesitan emplear la máxima cantidad de mano de obra y donde faltan los obreros especializados quizá encuentren útil inicialmente el establecimiento de factorías intensivas servidas por una mano de obra sencilla como primer paso hacia la introducción de industrias muy automatizadas.
26. Para el futuro inmediato, el proceso del desarrollo forestal en muchos países tiene que planearse en etapas semejantes a las del desarrollo económico general. Al principio podrán establecerse aserraderos. A medida que se disponga de más experiencia y capital, las actividades forestales podrán atravesar etapas sucesivas hasta llegar a la obtención de madera aserrada y productos de madera aserrada más acabados: chapas, contrachapados, tableros aislantes, tableros de partículas y, por último, pasta y papel. Se subrayó la función de las industrias forestales en el desarrollo económico y social. Muchos sectores de las industrias forestales tienen exigencias de capital relativamente modestas, gran necesidad de mano de obra y localización rural. Por ello, estas industrias pueden constituir una útil fase intermedia entre la agricultura de subsistencia y la industrialización total.
27. Se aceptó la existencia de «capital congelado» en muchos montes. El Congreso exhortó vivamente a que los países examinen su capital congelado y hagan planes para darle una forma más líquida e invertirlo de nuevo en el desarrollo económico de la región de que se trate.
28. El Congreso reconoció que el paso desde la elaboración mecánica de la madera a la elaboración química entraña un cambio importante en las características económicas de las actividades forestales. Esta tendencia supone el paso desde una industria intensiva, por lo que se refiere a la mano de obra, con pocas necesidades de capital, apropiada para la primera fase del desarrollo económico, a una industria que requiere poca mano de obra y mucho capital apta para las fases más avanzadas de la industrialización. La fabricación de la pasta y el papel se caracteriza no sólo por importantes economías de escala internas, sino también por considerables economías de escala externas por la relación con otras industrias en forma de especialización tecnológica, reserva de mano de obra especializada y varias industrias auxiliares.
29. La integración de varias industrias forestales podría contribuir materialmente a conseguir quizá un 75-85 por ciento de aprovechamiento de la materia prima de madera, lo que aumentaría el valor de ésta. Evidentemente, la localización de estas industrias reunidas deberá decidirse teniendo debidamente en cuenta las posibilidades forestales biológicas, la disponibilidad de mano de obra, las comunicaciones y las relaciones con otras industrias.
30. Los planes nacionales de desarrollo forestal tienen una función importante en el logro de la coordinación entre la investigación y la industria forestal. Se sugirió la planificación regional en los países como procedimiento intermedio eficaz para asegurar que los objetivos nacionales se trasladen adecuadamente a los planes locales de ordenación forestal. Para los fines de la planificación, una «región» puede ser una cuenca hidrográfica, pero en muchos casos se lograrán resultados mejores utilizando las divisiones administrativas existentes, lo cual facilitará la ejecución. Para los países extensos, se reconoció que la tipología forestal es un instrumento útil de la planificación regional. Esta actividad relativamente nueva de la planificación nacional y regional exige especialistas, por lo que todos los países debieran organizar la capacitación de personal calificado.
31. El último requisito previo para la aceptación y la ejecución de un plan forestal es que éste sea comprensible y convincente para el Parlamento, el Ministerio de Hacienda o las instituciones financieras, y aceptable para el hombre de la calle. Las relaciones públicas son parte esencial de la planificación.
32. En conclusión, el Congreso:
a) reconociendo que los estudios de las tendencias de la madera proporcionan una base fundamental para la planificación regional y nacional correctas, recomendó que la FAO continúe y perfeccione sus estudios para que éstos sigan siendo vivos y dinámicos. Tales estudios no deberán limitarse a los elementos monetarios y abarcarán plenamente los costos y los valores extramercantiles, así como los efectos sobre la balanza de pagos, distinguiendo entre costos y beneficios nacionales y exteriores;b) reafirmó su adhesión al principio del «uso múltiple» promulgado por el Quinto Congreso Forestal Mundial, siempre que (i) este concepto no signifique que todos los montes de cualquier parte deben aprovecharse simultáneamente para todos los fines, sino que, al hacer la planificación, los objetivos sean la combinación óptima de los usos - óptima para la comunidad en su conjunto; (ii) los usos estén justificados por firmes razones de la relación de costo a beneficio o por otra forma de valoración del acrecentamiento de los beneficios para la comunidad;
c) reconociendo que, en las condiciones actuales, el problema del aumento de la productividad forestal tiene cada día mayor importancia y que abarca toda una serie de cuestiones que afectan a la silvicultura mundial, cuya solución exigirá la coordinación y la unión de los esfuerzos de muchos países, expresó la conveniencia de que, bajo el patrocinio de la FAO, se cree un centro de coordinación con la ayuda de comités regionales y especiales para estudiar este problema;
d) reconociendo la importancia de los programas de forestación en todo el mundo y las dificultades con que tropieza su ejecución, recomendó (i) a los gobiernos y organismos internacionales responsables de la asistencia a los países en desarrollo que se preste toda la atención a cualquier petición de ayuda concerniente a la forestación, ya sea mediante una donación o un préstamo, a un tipo de interés y por un plazo compatibles con la situación financiera del país solicitante y (ii) que la FAO refuerce y extienda su programa de recolección de semillas para que se halle en condiciones de asistir a los países que inicien amplios planes de forestación.
33. Dentro de este tema, el Congreso se ocupó primeramente de la investigación y la enseñanza forestales; luego, de los problemas con que se enfrentan las administraciones públicas, tanto en los países de economía de planificación centralizada como en los de la de mercado libre, y de la importancia de contar con el apoyo público para el desarrollo forestal; y, finalmente, de los problemas de la silvicultura privada y la función de las asociaciones forestales profesionales.
34. El Congreso reconoció que la investigación se está convirtiendo en una cuestión de creciente interés político debido a la magnitud de los recursos nacionales necesarios para efectuarla y a la contribución que puede hacer al desarrollo económico. Se reconoció la labor complementaria que la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO) y la FAO realizan para fomentar la cooperación internacional en el campo de la investigación forestal, pero se admitió que los considerables recursos financieros y el número de personal muy capacitado que se necesita para la investigación muestran la necesidad de que se hagan esfuerzos cada vez mayores para divulgar los conocimientos y las técnicas de investigaciones actuales.
35. En general, la investigación tiende aún a resolver los problemas de los países industrializados. Estos países debieran, en su propio interés, relacionar más íntimamente sus programas de investigación con los problemas particulares del progreso forestal en los países en desarrollo, posiblemente dedicando a esta finalidad parte de los fondos que destinan a la investigación. Los países en desarrollo, a su vez, debieran adaptar cuidadosamente sus programas de investigación forestal a los objetivos de sus planes nacionales de desarrollo y alentar a sus centros de enseñanza forestal a que se dediquen a la investigación. Aunque los países en desarrollo debieran dedicar una atención especial a adaptar a sus propias necesidades particulares los conocimientos científicos y tecnológicos de que ya disponen, se señaló que también debieran desarrollar su propia investigación teórica. Quizá se requiera una acción coordinada entre grupos de países o incluso la concentración de los esfuerzos en un instituto central.
36. El Congreso consideró que la cuestión fundamental para el progreso forestal en los países en desarrollo es la enseñanza. Acogió con simpatía y apoyó las orientaciones dadas por el Comité Consultivo de la FAO sobre Enseñanza Forestal. La unidad básica en un sistema de enseñanza forestal es la escuela profesional, fuertemente vinculada con una universidad. En muchos países las necesidades a corto plazo requieren dar importancia especial a las escuelas de ayudantes forestales y de técnicos en productos forestales.
37. El Congreso consideró absolutamente necesaria, en el interés nacional, la creación de una favorable corriente de opinión pública acerca de los problemas forestales. Por lo tanto, el sistema de la enseñanza forestal debe comprender también un esfuerzo docente sostenido dirigido a todos, desde los niños de las escuelas hasta el público en general, el obrero forestal, el usuario de la madera y el dirigente político. Un sistema de enseñanza forestal, para ser verdaderamente viable y continuo, requiere otro elemento: la universidad para titulados, con su consiguiente programa de investigación.
38. Ningún forestal puede conocer completamente todas las ramas del saber que atañen a la ciencia forestal. La especialización es indispensable, incluso para los ayudantes. Los especialistas pueden prepararse en centros docentes de otro tipo, pero las facultades de montes deben tender ante todo a la formación de personas capaces de sintetizar los diversos conocimientos científicos propios de la ciencia forestal y de tomar decisiones. Esta es una de las razones principales por las que una facultad de montes debe disponer de todos los recursos de una universidad. Una de las funciones primordiales de la universidad es dar al forestal profesional la capacidad de estar a la altura de sus complejas responsabilidades. En los países en desarrollo, sin embargo, estas responsabilidades gravitan a menudo intensamente sobre el forestal ya desde las primeras fases de su carrera, por lo que se necesitan cursos para titulados que sirvan para facilitar la formación de personas capaces de tomar decisiones.
39. Los conocimientos que posee un forestal al terminar sus estudios no son suficientes para toda su carrera. Este problema, que ya ha sido abordado por algunos países, requiere una mayor atención, y podría resolverse, por ejemplo, organizando cursillos especiales en los que los forestales pudieran poner al día sus conocimientos y dando a aquellos la oportunidad de asistir a estos cursillos.
40. El Congreso expresó su agradecimiento por los esfuerzos realizados mediante los programas multilaterales y bilaterales de ayuda para fomentar la enseñanza forestal en los países en desarrollo. Debiera mejorarse la coordinación entre estos programas y hacerse un mayor uso de los acuerdos que permitan que una facultad de montes establecida de antiguo ayude al reforzamiento de una facultad recién creada, en beneficio mutuo.
41. La gran rapidez con que varían las condiciones sociales, económicas y técnicas no puede sino influir en la formulación de políticas forestales nacionales. El consumo acelerado de todos los recursos concomitante con el crecimiento de la población y el desarrollo económico hace que se dé más importancia a la planificación y la ordenación de los recursos renovables bajo el control de la administración forestal que a su conservación restrictiva. El sector forestal desempeña una función de importancia creciente en el desarrollo económico, habiendo surgido nuevas relaciones entre la silvicultura, la industria y la agricultura que deben tenerse en cuenta en las políticas forestales.
42. Ha llegado el momento de hacer una síntesis de todos estos cambios y de su influencia en la formulación de políticas forestales. Los Principios de política forestal emanados del Tercer Congreso Forestal Mundial, y que más tarde fueron adoptados por la Conferencia de la FAO, siguen todavía en vigor, pero es necesario ponerlos al día, teniendo en cuenta las diferencias que existen entre las diversas regiones del mundo y las necesidades de los países desarrollados y en desarrollo.
43. El Congreso consideró que, en general, las administraciones forestales nacionales han desempeñado la función principal en el progreso forestal y que sus responsabilidades crecen continuamente como consecuencia del aumento de la población, del desarrollo económico y social y de los progresos de la ciencia y la tecnología Tales administraciones solamente podrán hacer frente a sus crecientes responsabilidades si disponen de los necesarios recursos humanos y financieros y gozan de una categoría suficientemente elevada en el conjunto de la estructura administrativa nacional.
44. Los dos pilares fundamentales sobre los que descansa la administración forestal pública son la ley y la colaboración con otras dependencias del gobierno y con las actividades cívicas. Mediante ajustes en la ley y por la colaboración efectiva del público es como las administraciones forestales públicas pueden elevar al máximo la contribución del sector forestal a las necesidades del desarrollo económico, y adaptarse rápidamente a las nuevas condiciones creadas por la expansión de la civilización urbana. En particular, dichas administraciones deben participar activamente en la preparación de los planes nacionales de desarrollo y cooperar en la investigación y la enseñanza forestales.
45. El principal punto de interés general que surge de la comparación de las administraciones forestales públicas en los países de economía de planificación centralizada y en los de economía de mercado libre es la importancia de la integración entre las industrias forestales y su base forestal, que puede conseguirse fácilmente en el primer tipo de economía debido a su propia índole. En las economías de mercado libre, la integración se puede lograr con éxito cuando las industrias forestales cuentan con montes propios. En otros casos, se pueden alcanzar resultados comparables mediante fórmulas institucionales, como son los acuerdos de comercialización colectivos entre los propietarios de montes, especialmente en los países en desarrollo, los contratos a largo plazo y las concesiones forestales que proporcionan garantías e incentivos adecuados para las modernas industrias forestales, al tiempo que salvaguardan los intereses nacionales.
46. La evolución de las circunstancias sociales y económicas revela cada día más claramente la medida en que la cumplimentación de las políticas forestales depende del apoyo de una opinión pública informada; pero, paradójicamente, parece ser que, a medida que la política forestal adquiere nuevas dimensiones, deja de recibir el apoyo de la opinión pública, como si al afectar a sectores más amplios de la población perdiese su fuerza de repercusión y penetración. Esto subraya la necesidad de mejorar la información pública sobre las cuestiones forestales, ya que la divulgación de los conocimientos es un factor fundamental para conciliar las exigencias de una política forestal con la actitud de la opinión pública. Las campañas de mayor éxito emprendidas en el pasado para orientar a la opinión pública tendían a asegurar la protección de los recursos. Estas campañas deben proseguirse, incluso en los países desarrollados, pero pueden resultar más eficaces si revelan la contribución que la movilización de los recursos forestales puede hacer al desarrollo y el bienestar económicos. El Congreso consideró que los forestales deben prestar mayor atención a las relaciones públicas y esperaba que un proyecto que en la actualidad patrocinan conjuntamente el Gobierno de Suecia y la FAO, y que constituye un primer paso en la facilitación de los instrumentos de las modernas actividades de relaciones públicas a los países en desarrollo, no sea sino la primera de una serie de iniciativas semejantes.
47. Las actividades forestales privadas desempeñan una función primordial en la economía forestal de un gran número de países, muchos de los cuales figuran entre los que tradicionalmente tienen más importancia en la economía forestal mundial y de los productos forestales. Los problemas peculiares de los montes privados difieren ampliamente según el tipo de propiedad. Aunque las actividades forestales en gran escala, como parte integrante de las industrias de elaboración de la madera, so adaptan a los requisitos de una economía de mercado, las explotaciones forestales-agrícolas y las formas afines de propiedad se enfrentan con varios problemas graves, como son la falta de conocimientos forestales del agricultor y la extensión inadecuada de las explotaciones. El Congreso consideró que el problema principal es la falta de una planificación a largo plazo y el hecho de que la explotación forestal ocupa una posición secundaria en las decisiones del agricultor. En términos generales, las funciones tradicionales de los bosques de las explotaciones agrícolas están pasando a segundo plano, siendo actualmente la función principal de estos bosques la producción comercial de madera. Al mismo tiempo, la explotación de los mencionados bosques aumenta la productividad de la explotación agrícola en que se hallan, haciendo posible un aprovechamiento más completo de la mano de obra y del equipo.
48. El Congreso reconoció que los montes privados necesitan mayores inversiones, que sólo se realizarán si se garantiza la continuidad, sobre todo mediante una pro piedad estable, seguros y precios remunerativos de la madera. Esto exige medidas adecuadas, tanto en el campo de la política forestal como en el de la política económica general. En particular, el cultivo forestal en explotaciones agrícolas necesita mayor apoyo por medio de la mejora de las estructuras, la asistencia técnica y el fomento de las cooperativas y las asociaciones. La discusión basada en el ejemplo de la labor llevada a cabo por la Asociación de Propietarios de Montes de Noruega reveló el interés de los planes de ordenación forestal para los bosques situados en las explotaciones agrícolas y de la combinación de los respectivos planes forestales y agrícolas en una misma unidad de explotación, pero es fundamental para el buen éxito de estos planes que el agricultor confíe suficientemente en su capacidad para cumplimentarlos. Esto se puede conseguir si el mismo agricultor participa en la preparación del plan y si este plan abarca todas las actividades económicas del agricultor.
49. El Congreso discutió la función que las distintas agrupaciones y asociaciones forestales desempeñan o podrían desempeñar en la cumplimentación de las políticas forestales nacionales. Por medio de estas asociaciones las autoridades gubernamentales pueden explicar los objetivos de estas políticas a quienes éstas atañen, y a estas asociaciones los gobiernos confían amplias responsabilidades para la ejecución de tales políticas. Sin embargo, toda asociación es, en efecto, un grupo de presión que intentará orientar en una dirección determinada la política forestal nacional. En el complejo mundo actual, estos grupos de presión, cuando representan intereses homogéneos, o al menos bien equilibrados, constituyen un elemento útil de información para los responsables de las políticas económicas y sociales.
50. Entre las asociaciones forestales las más importantes son las de forestales profesionales, que agrupan a los técnicos en ciencia y en industrias forestales, de quienes depende la ejecución correcta de las políticas forestales y la planificación y organización de las industrias. Las asociaciones forestales profesionales cumplen además la regla de homogeneidad, y la experiencia de los países donde existen estas asociaciones indica que sería ventajoso para todos los países crear asociaciones de esta índole, aun cuando el número de forestales profesionales con que cuenten pueda ser pequeño. El Congreso consideró que la condición de homogeneidad que acaba de mencionarse podría favorecer una proliferación indeseable de las asociaciones forestales. Por esta razón, quizá fuese útil constituir en el plano nacional una federación de tales asociaciones que, a su vez, podría, llegado el caso, asociarse con otras federaciones nacionales para formar una unión de carácter internacional.
51. Los miembros, en el curso de sus intervenciones, hicieron las siguientes propuestas que fueron apoyadas por el Congreso:
a) que la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal extienda su labor de coordinación y divulgación de la investigación forestal en el plano internacional;b) que la FAO examine la posibilidad de crear un centro para el desarrollo de las áreas de maquí en la cuenca del Mediterráneo;
c) que el Director General de la FAO refuerce la actual labor de la Organización referente a la recopilación y divulgación relativa a la legislación forestal y lance una publicación de carácter mundial que contenga un resumen de la legislación de cada país, los resultados positivos o negativos de tal legislación, y una lista de los números y las fechas de las disposiciones legislativas de carácter forestal dictadas;
d) que el Director General de la FAO emprenda la preparación de una versión revisada del estudio de la FAO titulado Política, legislación y administración forestales, en la que se tengan en cuenta los nuevos problemas y las nuevas condiciones con que se enfrentan las administraciones forestales como consecuencia de los rápidos cambios que actualmente tienen lugar en las condiciones económicas y sociales de todo el mundo.
52. El Congreso registró también que los Commonwealth Agricultural Bureaux, por medio de la publicación de los Forestry abstracts durante los 27 anos últimos, han prestado grandes beneficios a la ciencia forestal al proporcionar un servicio sin igual de divulgación universal de los conocimientos forestales. El Congreso ensalzó la labor de los Commonwealth Bureaux, y expresó la esperanza de que el Commonwealth Forestry Bureau amplíe sus actividades en grado suficiente para abarcar el creciente número de publicaciones forestales. El Congreso expresó también su reconocimiento por la labor efectuada por otros organismos internacionales y nacionales que contribuyen a la divulgación de la ciencia forestal.
53. Los principales objetivos de las comunicaciones presentadas al Congreso acerca de este tema eran:
a) calcular las inversiones forestales necesarias en las principales regiones geográficas del mundo para alcanzar los objetivos de producción establecidos en el estudio de la FAO - La madera: Tendencias y perspectivas mundiales;b) revisar las características distintivas de la formación de capital en el sector forestal, especialmente en cuanto a su atractivo como objeto de inversión;
c) identificar los mayores obstáculos que se presentan en el acceso a las tres fuentes principales de financiación forestal - créditos, gastos de los gobiernos y autofinanciación; y
d) proponer políticas para aumentar la disponibilidad de fondos para las actividades forestales y proponer nuevos procedimientos tendentes a disminuir las consecuencias de la escasez de fondos mediante la cooperación internacional, los acuerdos para el desarrollo del comercio y medidas análogas.
54. El tomó nota de las estimaciones de la FAO que indican que en el período 1961-75 habrán de invertirse unos 39.000 millones de dólares en nuevas instalaciones de elaboración de productos madereros, unos 3.300 millones de dólares en la corta y 4.900 millones de dólares en actividades de ordenación forestal. Del resto de la capacidad de elaboración, a la fabricación de pasta y papel corresponderá 86 por ciento, a los paneles a base de madera 8 por ciento y al aserrío 6 por ciento. De la expansión en el sector de la pasta y el papel, corresponderá a los países en desarrollo alrededor de 16 por ciento, pero, debido a la mayor cuantía de los costos, esto supondrá aproximadamente 25 por ciento del total de las inversiones que se espera se hagan en la industria.
55. A las operaciones de corta, los países desarrollados dedicarán aproximadamente el 68 por ciento de las nuevas inversiones. También es de esperar que las inversiones suplementarias, que se calcula se harán en ordenación, se destinarán principalmente a los montes de los países desarrollados.
56. A pesar de que muchos gobiernos reconocen la importancia de hacer inversiones prontas y cuantiosas en las actividades y las industrias forestales, el Congreso reconoció que, desde un punto de vista general, la cuantía de las inversiones que se hacen normalmente en tales proyectos es inadecuada. Los países en desarrollo han tenido una participación pequeña en la expansión posbélica mundial de las industrias forestales, no obstante sus grandes recursos forestales y el crecimiento de los mercados mundiales.
57. Ciertos oradores manifestaron que una política mundial de producción, que movilizase todos los recursos existentes, sería útil para intentar ampliar la industria forestal para que ésta pudiese hacer frente a la demanda de productos forestales. Se consideró necesario, en la formulación de programas de inversiones forestales, que las regiones y los recursos que actualmente no gozan de las condiciones técnicas y económicas más favorables se incluyan en tales programas.
58. Al discutirse las causas de lo inadecuado de las inversiones en los países en desarrollo, algunos congresistas expusieron el parecer de que esto se debe principalmente a la insuficiencia de datos básicos, a la falta de economistas y planificadores del desarrollo calificados, así como también, frecuentemente, a la falta de coordinación entre los diversos organismos gubernamentales relacionados con las cuestiones forestales y los programas de desarrollo de las industrias forestales. La inestabilidad política en muchos de los países en desarrollo es otra de las dificultades que se oponen a la obtención de una financiación adecuada, particularmente del extranjero. Se señaló, además, que los costos que supone la importación de equipo y la instalación de servicios son frecuentemente excesivos en los países en desarrollo, hasta tal punto que tales costos no justifican la financiación de un proyecto. Asimismo, la falta de infraestructuras industriales y de transporte tiene un efecto disuasivo sobre los proyectos de desarrollo de los montes y las industrias forestales.
59. El Congreso reconoció que las características principales de las inversiones en el sector forestal, a saber: el largo tiempo que transcurre entre la inversión inicial y la obtención de beneficios, y el hecho de que las inversiones en las industrias forestales sean generalmente de carácter intensivo en lo que al capital se refiere, hacen difícil hallar rápidamente los fondos necesarios en las fuentes normales de inversión. Como el acceso a los créditos bancarios normales es más bien improbable en el caso de las necesidades de capital a largo plazo, el establecimiento de una institución especial de crédito, con arreglo al modelo de las instituciones de crédito para el desarrollo agrícola que funcionan actualmente en muchos países, se consideró como un medio de proporcionar los necesarios créditos a largo plazo. Muchos de los países en desarrollo poseen condiciones climáticas y edáficas que favorecen las rotaciones arbóreas cortas, lo cual contribuye por sí mismo a eliminar uno de los mayores problemas bancarios relacionados con las inversiones forestales.
60. Son varios los factores que determinan el atractivo y la justificación de las inversiones forestales. Diversos autores señalaron, como requisitos previos para atraer el capital necesario para las inversiones forestales, la adecuación y la accesibilidad de las materias primas, la existencia de mercados, un índice de crecimiento forestal favorable, un régimen de propiedad satisfactorio, una legislación forestal apropiada unida a una política forestal previsora, una fiscalización gubernamental razonable, estabilidad política y confianza en los cuadros dirigentes.
61. El Congreso reconoció que, en algunos casos, los gobiernos se enfrentan también con el problema de obtener fondos para actividades forestales que no son específicamente la de producción de madera, y cuyos resultados puede que no se traduzcan inmediatamente en términos económicos.
62. El Congreso subrayó las múltiples ventajas que se derivan para los países en desarrollo del aumento de las inversiones en el sector forestal y de las industrias forestales. En muchos de estos países los montes constituyen un recurso renovable que puede proporcionar materias en grandes cantidades para una actividad industrial continua. Unido a esto está la favorable tendencia de un mercado mundial en crecimiento, la posibilidad de economías en la importación y de un mayor ingreso de divisas en el país y el mejor aprovechamiento de una mano de obra subempleada o totalmente inactiva.
63. El Congreso resumió las fuentes de financiación para las inversiones en el sector forestal en las categorías siguientes: instituciones gubernamentales, capital privado nacional y extranjero, préstamos bilaterales y fondos de instituciones internacionales de financiación.
64. De interés particular es la creciente receptividad de las instituciones internacionales de financiación para las inversiones en proyectos relativos al sector forestal y de las industrias forestales. Estos proyectos pueden considerarse comprendidos en las cinco categorías siguientes:
a) inversiones para infraestructuras de comunicaciones destinadas a hacer posible la explotación forestal;b) inversiones en plantaciones para hacer frente a las demandas de materias primas de las industrias forestales existentes;
c) inversiones en plantaciones para hacer frente a las demandas de materias primas de las industrias forestales futuras;
d) inversiones en una instalación industrial forestal;
e) inversiones en plantaciones forestales con fines protectores.
65. El Congreso recalcó la importancia del capital nacional como parte de la inversión total requerida para la financiación de un proyecto forestal y llamó la atención de las instituciones que se contentan con las inversiones a largo plazo y de poco rendimiento acerca de las oportunidades que ofrece la inversión en proyectos forestales.
66. En todos los casos en que se propone una inversión, es de extrema importancia que se elabore un estudio previo y que este estudio se facilite a los posibles inversores.
67. El Congreso insistió en que las inversiones en el sector forestal en los países en desarrollo pueden verse obstaculizadas por la falta de datos básicos y de personal calificado. Por ello, es esencial que en la preparación de un programa de inversiones forestales no se descuide la necesidad de instruir al personal y de efectuar estudios de los recursos forestales.
68. El Congreso discutió el problema de un índice aceptable de beneficio de las inversiones en el sector forestal. Resultó evidente que no se puede fijar una cifra exacta, aunque para los posibles inversores se utilizan frecuentemente las reglas generales basadas en la experiencia. Se afirmó que los índices inferiores de beneficio que se requieren para otras industrias son aceptables a menudo en el sector forestal, pero se reconoció que se necesitan índices superiores de beneficio para atraer el capital hacia las inversiones forestales en los países en desarrollo, donde actualmente los riesgos son mayores. Se sugirió que, al calcular los índices de beneficio de las inversiones forestales, convendría considerar los aspectos de la producción maderera separadamente de los beneficios más intangibles, como son la mejora de la infraestructura y el bienestar sociales. Podría ser posible dividir el costo total de una inversión en dos categorías y calcular por separado el índice de beneficio en la parte dedicada a la producción de madera.
69. El Congreso discutió los medios de estimular una inversión adicional en el sector forestal en los países en desarrollo y recomendó que las autoridades forestales se familiaricen con los métodos de preparación de propuestas de inversión. Se señaló que el establecimiento de una institución para la planificación del desarrollo forestal tendría como consecuencia un mayor reconocimiento de este importante sector del desarrollo nacional. En todo momento deberá existir una estrecha coordinación entre los organismos gubernamentales que intervienen en los diversos sectores de la planificación del desarrollo. Además, deberá estimularse una mayor coordinación entre los distintos gobiernos en lo que concierne a la planificación regional e incluso a los proyectos regionales.
70. El Congreso trasladó al Secretario General de las Naciones Unidas, para que sean estudiadas más a fondo, las opiniones expresadas por los miembros del Congreso de que los Bancos Regionales de Desarrollo debieran ser alentados a conceder préstamos a largo plazo y pequeño interés, para financiar las plantaciones forestales y el desarrollo de las industrias forestales en los países en desarrollo.
71. Algunos miembros expusieron la opinión de que, frente a la creciente competencia en lo que se refiere a las inversiones, sería conveniente designar a un Banco de Desarrollo especial para que actuase de intermediario y cauce a través del cual los países en desarrollo pudiesen conseguir fondos extranjeros para el sector forestal. Se subrayó que el atractivo de las inversiones en el sector forestal se acrecentaría si en el país pertinente existiese una política forestal clara y razonable. Además, las inversiones forestales se estimularían mediante una actitud positiva que permitiese la reducción de los derechos, impuestos y tarifas aduaneras en un país en las primeras fases del desarrollo forestal.
72. También se consideró que los gobiernos podrían alentar las inversiones de los fondos de la seguridad social y de otras instituciones semejantes en proyectos de forestación y que se debieran introducir medidas para garantizar los resultados de las inversiones hechas por estas instituciones, dados sus objetivos sociales.
73. También se expresó la opinión de que los gobiernos, especialmente los de los países en desarrollo, debieran estipular en la legislación forestal la posibilidad de contribuciones exentas de tributos y establecer otros estímulos adecuados que permitiesen la acumulación de ahorros para destinarlos a programas de financiación de repoblación e industrialización forestales.
74. El Congreso consideró con interés la existencia de prósperas organizaciones cooperativas de propietarios forestales en algunos países desarrollados como medio de financiación y desarrollo de las actividades tanto forestales como del sector industrial forestal. Se estimó que este sistema merecía ser estudiado con vistas a su posible utilización, modificado para ajustarlo a las condiciones locales, en algunos de los países en desarrollo.
75. A este respecto, el Congreso llamó la atención de los países donde reinan condiciones económicas semejantes acerca del sistema de complejos industriales forestales que funciona en México.
76. Las actividades cooperativas entre los propietarios de montes de todo país del mundo constituyen un medio potencialmente importantísimo para contribuir a resolver los grandes problemas de la financiación en el sector forestal privado. La cooperación en todas sus formas representa siempre un poderoso elemento económico, por lo que sería lamentable que esta posibilidad no se utilizase también en máxima medida en el campo forestal. Las consecuencias no sólo serían económicas en el sentido de beneficios monetarios, sino que además contribuirían considerablemente a mejorar el nivel de las técnicas de ordenación, recolección y comercialización.
77. La FAO misma, en sus esfuerzos para fomentar las actividades forestales en todo el mundo, debiera prestar mayor consideración a las posibilidades que presenta la cooperación voluntaria entre los propietarios de montes en lo que se refiere a la ordenación, la comercialización y las industrias forestales, y debiera también fomentar y estimular todo género de agrupaciones de productores forestales adaptadas a las condiciones de cada país.
