3.1 L'espace urbain, objet d'une forte pression
3.2 Les infrastructures: insuffisance et inadéquation
3.3 Le financement: des entraves dues aux procédures
3.4 Les services techniques municipaux: des lacunes graves et pénalisantes pour l'action communale
3.5 Entre les municipalités et les services de l'administration: une absence de coordination
3.6 Entre les autorités locales et les opérateurs économiques: de fréquentes divergences d'intérêt
Dans la mise en oeuvre de leurs attributions, les Autorités locales se heurtent à un certain nombre de contraintes, qui réduisent l'efficacité de leur action. Ces contraintes sont liées à l'espace, aux infrastructures, au budget, aux structures municipales, aux rapports avec les services de l'Administration et avec les opérateurs économiques.
Disposer des espaces nécessaires à la réalisation des investissements n'est pas chose aisée pour les communes: toutes sont en effet confrontées à la difficulté de maîtriser, sur leur territoire, la croissance démographique. Mais, surtout, la volonté des Maires d'offrir des espaces de travail satisfaisants est partout contrariée par l'inscription de la commune dans des limites géographiques déterminées, dont la gestion doit tenir compte de l'ensemble du développement urbain. Des contraintes naissent encore du manque de concertation, visible dans tous les pays, entre les CL et les Administrations, notamment le Ministère de la construction et de l'urbanisme, chargé de l'élaboration des schémas directeurs urbains. L'action des chefferies traditionnelles, propriétaires de terres coutumières livrées à la spéculation, ajoute aux difficultés. On peut citer encore l'occupation anarchique des espaces urbains, tolérée pour des raisons politiques, et le non-respect par les promoteurs immobiliers de leur engagement à créer des équipements productifs.
Cette rareté de l'espace oblige certaines communes à utiliser le territoire de communes voisines pour l'installation de quelques équipements: en Côte d'Ivoire, la commune d'Anyama doit ainsi recevoir le nouvel abattoir-marché de bétail d'Abidjan; au Sénégal, la commune de Pikine joue le rôle de centre d'approvisionnement de la ville de Dakar en poisson, viande, fruits, etc.
3.2.1 Les voies d'accès
3.2.2 Les infrastructures de stockage et de commercialisation
Certaines caractéristiques des infrastructures constituent également des facteurs limitants. Cela se constate notamment à propos des voies d'accès et des infrastructures de stockage et de commercialisation.
Les voies d'accès sont à la fois les voies qui mènent des zones de production à la ville et celles par où se font les échanges interquartiers. La Côte d'Ivoire dispose d'un des meilleurs réseaux routiers du continent et les produits acheminés sur Abidjan arrivent par plusieurs entrées principales. Le réseau routier du Sénégal, comme celui du Ghana, comprennent des routes carrossables en permanence et des milliers de kilomètres de pistes, mais les produits destinés à Dakar passent tous par une même entrée principale, la guérite de Bargny.
Dans tous ces pays, les difficultés viennent de l'existence de nombreuses pistes embourbées pendant la saison des pluies, ce qui freine l'activité des opérateurs économiques. En outre, le réseau est parfois vieux et requiert un entretien continu. Sur les routes et pistes mal entretenues, les véhicules déja peu fiables s'usent vite.
Les autres modes de transport - rail, avion, fleuves, lagunes - jouent dans tous les pays un rôle négligeable.
La grande utilisation de la route pose d'épineux problèmes aux communes par lesquelles les produits transitent pour arriver aux marchés de détail. Sur leurs espaces respectifs, elles doivent assurer l'accueil des trafics régionaux en mettant à la disposition des usagers des aires de rupture de charges suffisantes et adéquates. Or, pour ces aménagements de grande envergure, toutes les communes n'ont pas les disponibilités foncières nécessaires, les compétences humaines et techniques requises, encore moins les ressources matérielles et foncières indispensables. C'est pourquoi on peut déplorer que les opportunités physiques des communes côtières et de celles des communes disposant d'un aéroport ou traversées par la voie ferrée ne soient pas mieux mises en valeur dans un souci de diversification des moyens de transport du vivrier et de réduction de la dépendance à l'égard des transports routiers.
Plusieurs raisons expliquent le faible engouement pour ces modes de transport: le coût élevé du frêt, les retards fréquents, la rigidité des horaires, l'irrégularité du trafic, la nécessité d'un meilleur conditionnement des produits, l'obligation d'utiliser le transport terrestre sur une partie du trajet, l'absence ou l'insuffisance des infrastructures d'accueil, notamment pour l'entreposage.
A partir des portes de la ville ou des principaux marchés centraux, la distribution à travers la ville est assurée par diverses catégories de véhicules, en principe autorisés par les municipalités: camionnettes, minicars, taxis urbains, charrettes à bras. Souvent ces véhicules sont inadaptés et en mauvais état. Par exemple, à propos du poisson, les caisses sont souvent remplies à ras-bord et empilées à l'intérieur de véhicules non isothermes. Quant aux produits carnés, ils partent des abattoirs, exposés à la poussière et aux intempéries, dans des véhicules non destinés à ce type de produit.
Pour ce ravitaillement aussi, la saison pluvieuse est éprouvante pour les opérateurs économiques. Les inondations des voies de circulation dues à l'absence d'égouts ou au mauvais fonctionnement des canivaux à ciel ouvert obligent les commerçants et les transporteurs à réaliser des prouesses pour sauver leurs produits et éviter de perdre une journée de travail.
Dans ce domaine, les contraintes sont: l'absence de véritables marchés de gros et les insuffisances dans la conception des marchés publics.
Ce que l'on voit d'ordinaire à la place des marchés de gros, ce sont des regroupements de grossistes et semi-grossistes sur des espaces urbains non spécialement aménagés à cet effet. Les types de concentration sont, soit des plates-formes, soit des locaux de gros situés aux abords des marchés, soit encore des lieux de livraison érigés par des producteurs à l'écart d'un point de contact entre transports lagunaire et terrestre. A Dakar, les marchés dits de gros sont: le marché de Castor pour le poisson et celui de Thiaroyegare pour les légumes. A Accra, les marchés de Techiman et Mankesim jouent le rôle de marchés de gros sans en avoir les équipements. A Abidjan, Abobo-rond-point, Adjamé-Roxy et Agban sont considérés respectivement comme les marchés de gros des fruits et légumes, des légumes de type africain et de la banane plantain.
L'abondance des activités de gros, leur dispersion, leur inorganisation, l'absence de contrôle, l'importance des concentrations en ce qui concerne le nombre des opérateurs, l'étendue des superficies occupées, les conditions précaires pour le stockage des produits, tout cela donne une idée des contraintes auxquelles doivent faire face les Autorités qui accueillent ces types d'installations sur leur territoire.
S'agissant des marchés publics de vente, on note que leur équipement, pour les rendre modernes et fonctionnels, a demandé dans tous les pays un effort financier important aux communes. Mais cet effort n'a pas résolu tous les problèmes. La construction des marchés publics a en particulier souffert de l'apparition de certaines faiblesses de conception: on peut citer, partout, l'absence d'installations destinées au stockage et à la conservation des produits vivriers, l'étroitesse des passages destinés à la circulation des usagers, les dimensions et la forme des boxes en béton, la création, souvent contre le gré des commerçants, de marchés comprenant un niveau supérieur, l'absence de services annexes localisés dans l'enceinte des marchés (aires de repos ou de restauration, service des premiers soins ou infirmerie, poste de Police, poste de sécurité et de lutte contre les incendies), la non-intégration de zones d'embarquement et de déchargement aux abords des marchés, le rejet, hors des marchés publics, des productions vendues dans les rues.
Avec la réforme communale intervenue dans tous les pays, les CL sont invitées à prendre en charge leurs dépenses, alors qu'auparavant l'Etat en assurait entièrement la responsabilité.
En matière d'investissement, la volonté des responsables municipaux est perceptible. Ils sont soucieux de répartir équitablement l'effort de modernisation sur l'ensemble du territoire et de satisfaire les aspirations des populations dans tous les domaines de la vie urbaine: transport, éducation, affaires sociales, environnement, voirie urbaine, urbanisme de la ville, sports, etc. Mais les charges financières que ces investissements requièrent sont lourdes et l'accroissement des populations urbaines ne contribue pas à les alléger puisqu'il entraîne au contraire la nécessité de créer de nouveaux équipements, tout en améliorant ou en renforçant ceux qui existent déjà. Face à l'ampleur des charges, les Autorités affirment toujours que leurs ressources sont faibles, qu'elles soient fournies par l'Etat ou qu'il s'agisse des recettes des taxes et des services concédés. Cela est un premier facteur limitant, mais il en existe d'autres.
Depuis la réforme communale qui confère une plus grande autonomie de gestion aux municipalités, celles-ci ont la faculté de contracter des prêts. Mais, outre le remboursement de ces prêts, les procédures de décaissement sont généralement complexes et extrêmement longues. Par ailleurs, toutes les communes ne sont pas en mesure de libérer facilement l'apport initial exigé d'elles.
La réforme communale autorise également les municipalités à solliciter des aides extérieures. Là également, les procédures sont complexes et dissuasives. En Côte d'Ivoire, on remarque que, même quand les décaissements sont effectués directement par les bailleurs de fonds au profit des communes, comme cela est le cas avec le Programme de développement des communes côtières (PDCC) financé par l'Union européenne, le Ministère de l'intérieur, qui est l'autorité de tutelle, tout comme le Ministère de l'économie et des finances, sont parties prenantes dans l'autorisation des subventions et le contrôle de la gestion.
L'un des derniers problèmes d'ordre financier posés résulte de la mauvaise application des textes régissant la décentralisation. Dans tous les pays, il est prévu que les transferts de compétences par l'Etat s'accompagnent d'un transfert concomittant aux communes de moyens et de ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Mais partout, la pratique infirme cette disposition de principe. En Côte d'Ivoire par exemple, les dépenses de Police municipale relèvent du budget de l'Etat, selon la loi portant organisation des communes. L'article 78 nouveau de cette loi précise que les communes peuvent être appelées à y participer dans la mesure de leurs possibilités financières. Or, rarement, le financement de l'Etat est mis à la disposition des CL pour les dépenses en matière de sécurité, si bien que le coût de la Police municipale est supporté uniquement par les communes, quels que soient leurs moyens.
La plupart des communes n'ont pas le personnel suffisant et compétent indispensable à une gestion efficace des questions urbaines, en particulier celles relatives aux SADA. De ce fait, elles ne peuvent rendre correctement les services attendus d'elles.
A propos du personnel communal, ni son statut, ni ses compétences réglementaires n'ont été clairement précisés dans les textes. Certaines des tâches dévolues aux agents communaux après la décentralisation sont ainsi plutôt réalisées par des services de l'Administration centrale. En Côte d'Ivoire par exemple, la surveillance sanitaire des produits d'origine animale est assurée par la Direction des services vétérinaires du Ministère de la production animale et le contrôle de la qualité des denrées alimentaires locales ou importées et celui des conditions de leur vente sont effectués par le Ministère du commerce. Cette pratique explique une certaine absence ou une certaine faiblesse des agents communaux dans les missions qui leur sont dévolues.
Si l'imprécision des textes a pour effet de ne pas donner aux agents communaux une conscience claire de leurs attributions, ceux-ci ne sont pas en outre aidés par les Autorités dont ils dépendent. Bien souvent, en effet, les initiatives de Police qu'ils prennent, que ce soit lors des saisies ou des déplacements, sont contrariées par l'Autorité municipale ou de tutelle, pour des raisons politiques ou sociales.
Mais la faiblesse des agents communaux ne s'explique pas que par ces facteurs. Leurs compétences professionnelles, qui sont limitées dans de nombreux secteurs, sont également en cause. De fait, une bonne part des ressources humaines recrutées dans les mairies, n'ont ni la qualification, ni les spécialisations requises pour exécuter l'ensemble des tâches qui incombent désormais aux municipalités. Les SADA font partie des secteurs qui souffrent de cette situation. Par exemple, le contrôle de la qualité des produits demande des connaissances techniques que n'ont pas les agents communaux. De même, de nombreuses communes sont incapables, par manque de personnel qualifié, d'élaborer des dossiers bancables pour rechercher le financement de leurs projets de développement; elles sont obligées de s'adresser à des bureaux d'études, faisant supporter ainsi des frais supplémentaires importants à leurs maigres budgets.
Dans le même ordre d'idées, on peut signaler la méconnaissance des procédures administratives par les agents communaux. Il arrive que ceux-ci ignorent tout des démarches relatives aux lotissements ou à l'approbation des budgets par le Ministère de tutelle et le Ministère de l'économie et des finances.
Les opérations à réaliser chaque jour semblent donc trop techniques pour des agents insuffisamment formés. Elles semblent également trop nombreuses pour des effectifs trop limités. En ce qui concerne, par exemple, les taxes et les redevances sur les activités lucratives, le petit nombre des agents collecteurs est souvent un obstacle. Le territoire communal est trop vaste pour leur nombre. Dakar a recours à des agents bénévoles pour la collecte des droits de place sur les marchés, mais cela n'est pas sans risque pour le recouvrement. Aux problèmes que fait naître l'effectif limité des agents communaux s'ajoutent une absence de moyens de transport pour leurs déplacements, l'inexistence de fichiers des contribuables et l'usage d'un mode de taxation inadapté aux types d'activités qui ont envahi l'espace urbain ces dernières années. Par ailleurs, comme il n'existe pas de moyens de contrôle des taxes effectivement perçues, les collecteurs ont toute latitude pour ne pas les reverser entièrement au receveur municipal. Ces difficultés de recouvrement des taxes n'existent, au total, que pour accroître les contraintes à la mise en oeuvre des actions des Autorités locales.
Entre les actions de l'Administration et celles des municipalités, on observe un manque de coordination dû, une fois encore, à une mise en oeuvre difficile du processus de décentralisation. L'Etat continue d'assumer des tâches dévolues aux communes parce que celles-ci n'ont ni les moyens ni les hommes pour les réaliser. Et souvent, les recommandations faites aux communes par les services techniques des ministères restent sans suite. Les agents des ministères affirment que les destinataires de leurs rapports ne daignent pas même leur transmettre un accusé de réception.
Une autre forme de collaboration imparfaite est celle qui existe, dans tous pays, entre le Ministère chargé de l'urbanisme et les Autorités communales. L'Etat étant le principal aménageur, c'est lui qui, après avoir défini les politiques, confie l'élaboration des schémas directeurs et l'exécution des programmes au Ministère de l'urbanisme. Les schémas directeurs déterminent l'emplacement des différentes réserves d'équipement, comme les marchés et les gares. C'est encore à l'Etat que revient la responsabilité de procéder aux lotissements et d'attribuer aux communes les espaces réservés. Les préfets, qui sont ses représentants dans les départements, assurent la présidence des commissions d'attribution des terrains. On note, cependant, que les emplacements sont souvent déterminés sans l'avis des Autorités communales pourtant chargées de la réalisation des équipements et mieux informées des besoins réels de leurs administrés.
Quant aux mairies, même si elles n'ont pas le pouvoir sur le foncier, elles peuvent procéder à des lotissements, après approbation de leurs initiatives par la puissance publique. Mais des conflits naissent souvent du fait que les procédures d'approbation ne sont pas toujours connues par les maires. Il arrive aussi que ceux-ci ignorent volontairement ces procédures pour fournir à certains quartiers des équipements indispensables mais non planifiés. Dès lors, l'arbitrage du ministère de tutelle devient nécessaire. En général, cependant, les litiges se concluent en faveur du lotissement même quand la mairie est en situation irrégulière, c'est-à-dire quand elle n'a pas tenu compote de l'affectation initiale du sol telle que prévue par le schéma directeur.
Si les relations entre les Autorités locales et les services de l'Administration ne sont pas toujours bonnes, elles ne sont pas meilleures avec les usagers des SADA.
Les conditions dans lesquelles sont exercées les activités dans les SADA ne peuvent que faire obstacle à l'établissement de relations fructueuses entre les Autorités locales et les opérateurs économiques, et partant, empêcher l'émergence de systèmes de commercialisation performants.
En général, les opérateurs sont analphabètes, peu formés et, de ce fait, mal préparés à affronter les défis qu'impose l'environnement économique moderne. Alors que celui-ci exige, par souci d'efficacité, une spécialisation des tâches, les opérateurs préfèrent, quant à eux, exercer tous les rôles à la fois, par souci du gain. Il sont donc en même temps grossistes, semi-grossistes et détaillants. Contre les exigences de l'environnement économique moderne, ils préfèrent encore s'enfermer dans un cadre familial et ethnique qui ne favorise ni la diffusion de l'information, ni le goût du risque, ni la concurrence. Avec les Autorités locales, les échanges sont difficiles car elles ont affaire à des interlocuteurs peu intégrés aux mécanismes du marché.
Les rapports sont encore rendus difficiles par d'autres comportements observés chez les opérateurs. Il arrive par exemple que, sur les marchés spontanés, les premiers occupants s'arrogent le droit de prélever des taxes qui ne sont pas reversées à la commune, alors que la gestion des marchés fait partie des prérogatives des municipalités.
Un autre comportement répréhensible des opérateurs est lié aux pratiques qui mettent en danger la santé et la sécurité des consommateurs urbains. Comme la presse le fait voir régulièrement, le secteur informel sert de circuit de recyclage à des denrées périmées ou des produits recueillis dans les décharges publiques. Dans le commerce de la viande, les abattages clandestins sont nombreux. Chez les gestionnaires d'entrepôts frigorifiques, les températures utilisées ne sont pas toujours adéquates car, pour des raisons d'économie, l'électricité est réduite, voire interrompue quand cela est jugé nécessaire. Les femmes qui ont été approvisionnées en poissons le matin et qui n'ont pu vendre la totalité de leurs stocks durant la journée, sont autorisées à les ramener le soir pour la conservation dans les mêmes entrepôts. Là, sont admis des vivres de toutes les origines: viande, denrées végétales, poisson, etc. Dans la circulation automobile, le non-respect de la législation sur la charge utile, la priorité et les vitesses autorisées occasionne des embouteillages, des pertes de produits, voire des accidents mortels. Les commerçants et les manutentionnaires font un usage anarchique des voies adjacentes autour des marchés, entravant la circulation et aggravant l'insalubrité. Les commerçants font encore preuve d'indiscipline dangereuse lorsqu'ils n'utilisent pas les quelques édicules et bacs à ordures mis à leur disposition.
Mais parfois, la responsabilité des conflits incombe aussi aux équipes municipales. On le voit surtout après les périodes électorales, lorsque les engagements de l'équipe sortante ne sont pas reconnus par la nouvelle équipe.
A la fin de cette partie, un mot mérite d'être dit des associations et des groupes de pression. Le mouvement associatif se développe relativement bien dans le milieu des opérateurs économiques. De plus en plus, hommes et femmes s'organisent, mettent en commun des moyens financiers et matériels afin de mieux maîtriser leurs secteurs d'activités, d'avoir accès au crédit et à des infrastructures adéquates, et surtout afin de renforcer leur pouvoir de négociation. Dans ce cadre, on peut citer les associations de femmes commerçantes organisées par filières et qui ont constitué dans certaines occasions, comme les déplacements aux voisinages des marchés ou dans les rues, des lobbies pugnaces et tout à fait efficaces. Si, nulle part, ces associations ne constituent encore un groupe structuré, une force unique nationale, elles font preuve cependant d'une grande solidarité. Le pouvoir communal sera de plus en plus obligé de compter avec elles.
