DÉPENSES PUBLIQUES CONSACRÉES À LA FORESTERIE

En 1991, le Gouvernement éthiopien a introduit une politique de décentralisation qui s’est traduite par la création de nouvelles institutions politiques et administratives. L’établissement d’un système fédéral de gouvernement a changé l’équilibre des pouvoirs au profit des neuf nouveaux États régionaux (voir Figure 1). Les États ont été créés en fonction des différents contextes tribaux existant dans le pays, et subdivisés en Woreda et en associations paysannes, qui sont désormais les principales unités administratives au sein de chaque État.

Après cette réforme, les bureaux de développement agricole régionaux ont pris en charge la préparation des plans et budgets de l’administration forestière dans leurs régions respectives. Les États régionaux ont aussi été habilités à mobiliser leurs propres recettes et à planifier et exécuter leurs propres activités de développement, conformément aux politiques générales du gouvernement fédéral. En outre, le processus de décentralisation ne s’est pas arrêté au niveau régional. Le Woreda (qui est le plus bas niveau de gouvernement officiel dans les régions), a commencé à jouer un rôle plus important et, à un niveau encore plus bas, les associations paysannes, kebelles, tabias et conseils de villages se sont vus assigner le mandat d’élaborer et de mettre en application les réglements administratifs gouvernant la gestion des ressources naturelles.

Planification et préparation du budget du gouvernement

Au niveau fédéral comme au niveau régional, la planification et la préparation du budget annuel commence par une évaluation économique de la situation incluant, entre autres, une estimation des recettes futures. Ceci est particulièrement important pour l’administration forestière qui, à la différence des autres départements du gouvernement, est chargée de recouvrer de multiples redevances, taxes et droits associés à l’exploitation des forêts d’État. Après cette évaluation initiale, le Gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux suivent leurs procédures respectives afin d’établir un budget définitif pour les administrations forestières qu’ils contrôlent.

Planification et préparation du budget fédéral

Au niveau fédéral, la première étape du processus d’établissement du budget consiste à produire un état prévisionnel des recettes totales du gouvernement. Cette estimation est faite par les ministères qui travaillent en coordination (Ministère du développement et de la coopération économiques et Ministère des finances), en consultation avec la National Bank of Ethiopia. Ce cadre macro-économique est ensuite revu et approuvé par le Cabinet du premier ministre.

Sur la base des informations ci-dessus, des budgets de dépenses sont ensuite alloués aux gouvernements régionaux et fédéral, et subdivisés en budgets des dépenses ordinaires, et des dépenses d’investissement. Dans le cadre de ce processus, le Ministère des finances détermine un plafond budgétaire global, qui sert de base pour la soumission des propositions de budget à chaque ministère. Une fois que les propositions de budget ont été préparées, négociées et examinées par le Ministère des finances, elles sont soumises au Conseil des ministres qui les examine, formule des recommandations et les soumet au Conseil des représentants du peuple, pour approbation. Une fois les propositions approuvées, le Ministère des finances annonce les budgets de chaque ministère pour l’exercice comptable suivant.

Planification et préparation des budgets régionaux

Le budget fédéral comprend une subvention du gouvernement fédéral aux gouvernements des États. L’allocation de cette suvention est déterminée par le Conseil de la fédération, qui fonde sa décision sur une formule incluant des variables comme la population de chaque État et la capacité de chaque État à dégager des recettes. Les États qui ont une faible capacité de création de revenus peuvent prétendre à une allocation plus importante.

Les gouvernements des États observent des procédures de planification et de préparation des budgets similaires à celles du Gouvernement fédéral. Les bureaux des finances régionaux préparent des plafonds de dépenses pour les bureaux régionaux de chaque secteur, avec des crédits pour couvrir les dépenses d’investissement et les dépenses ordinaires. Cette opération est faite après que le gouvernement fédéral ait annoncé la subvention allouée à chaque État. Les bureaux des finances des districts et des woredas suivent aussi cette procédure à leurs niveaux d’administration. Les bureaux des finances régionaux soumettent alors leurs propositions de budget aux conseils régionaux, pour approbation. Une fois que les budgets proposés ont été approuvés, ils sont publiés dans la gazette régionale Negarit.

Planification et préparation du budget, au niveau de l’administration forestière

Dans le cadre du processus d’établissement du budget, Le Ministère de l’Agriculture fédéral (et régional), soumet ses plans et propositions de budget au Ministère des finances ou aux bureaux des finances régionaux, pour examen. Ces propositions sont défendues dans le cadre du processus d’examen, puis le Ministère des finances formule ses recommandations au Conseil des ministres, par l’intermédiaire du Cabinet du premier ministre. Pour finir, le Conseil des représentants du peuple approuve les plans et budgets définitifs et ils sont publiés par le Ministère des finances. La même procédure est utilisée au niveau des États, à ceci près que les plans sont soumis aux conseils régionaux par l’intermédiaire des bureaux des finances régionaux.

La planification des activités forestières commence au niveau du centre de développement, où les plans sont préparés et soumis à leurs woredas respectifs. Les woredas rassemblent ensuite ces plans et formulent le Plan du Woreda, qui est soumis aux bureaux agricoles de district. Les plans de chaque district sont ensuite synthétisés dans des plans régionaux qui sont examinés, puis soumis aux conseils régionaux pour approbation. Dans le cas du secteur forestier, ces plans sont préparés par l’équipe régionale chargée de la conservation et du développement des forêts dans chaque État, qui dépend du ministère de l’Agriculture.

Dépenses consacrées par le gouvernement fédéral au secteur forestier

Les tableaux suivants présentent quelques statistiques sur les dépenses consacrées par le gouvernement fédéral au secteur forestier, au cours des années récentes. Le Tableau 21 récapitule des dépenses totales du gouvernement fédéral en Éthiopie depuis 1994, et le crédit budgétaire accordé au Ministère de l’agriculture. Comme on le constate dans le tableau, le Ministère de l’agriculture absorbe nettement moins de un pour cent des dépenses totales du Gouvernement fédéral en Éthiopie.

Allocation budgétaire du Gouvernement fédéral à l’administration forestière fédérale

Le Tableau 22 montre l’évolution des crédits alloués par le Gouvernement fédéral aux secteurs de la foresterie et de la faune et de la flore sauvages depuis 1995. On constate que ces deux secteurs absorbent environ un quart du crédit total alloué au Ministère de l’agriculture.

L’allocation budgétaire du Gouvernement fédéral aux secteurs de la foresterie et de la faune et de la flore sauvages est aussi détaillée au Tableau 3, par source de financement (assistance extérieure et dépenses financées par des recettes intérieures) . On voit dans le tableau que l’assistance extérieure au secteur a diminué ces dernières années, alors que le financement intérieur a augmenté, mais pas dans une proportion suffisante pour compenser la diminution de l’assistance extérieure, d’où une diminution globale des crédits alloués à ces secteurs. (Note : les chiffres figurant dans le Tableau 22 et le Tableau 23 sont légèrement différents, car différentes sources de données ont été utilisées).

Allocation budgétaire du Gouvernement fédéral aux administrations forestières des États

Le Tableau 24 montre les crédits budgétaires aux secteurs de la foresterie et de la faune et de la flore sauvages (c’est-à-dire le montant de la subvention du gouvernement fédéral) alloués par le Gouvernement fédéral aux administrations des États au cours des années récentes. Comme le montre le tableau, le niveau global des subventions semble avoir augmenté au fil du temps. En outre, la subvention pour les dépenses ordinaires est considérablement plus élevée que la subvention pour dépenses d’investissement.

Les budgets d’investissements des gouvernements des États sont entièrement financés par la subvention du Gouvernement fédéral, à laquelle les États ne peuvent rien ajouter. En revanche, les budgets ordinaires des gouvernements des États ne sont qu’en partie couverts par la subvention fédérale et les États peuvent ajouter des recettes qu’ils perçoivent pour financer leurs budgets ordinaires (sous réserve de l’approbation de leurs conseils respectifs). Malheureusement, il est difficile d’obtenir des informations sur le montant des recettes que collectent les États, et l’on ne connaît pas le montant qu’ils prélèvent pour compléter leurs budgets forestiers.

Dépenses forestières du gouvernement financées par les recettes forestières retenues

Comme on l’a déjà fait observer, toutes les recettes forestières perçues dans les États sont versées au Trésor régional, sauf si l’État a été autorisé à en utiliser une partie pour la réinvestir dans le secteur. Dans la plupart des États, les recettes perçues dans le secteur forestier deviennent une source générale de revenu pour les gouvernements et elles ne sont pas utilisées pour le développement du secteur. Toutefois, dans l’État d’Oromiya, l’administration forestière est autorisée à retenir une partie des recettes forestières pour les réinvestir dans le secteur. Il semble que ce soit le seul État qui bénéficie de cette autorisation, à l’heure actuelle.

Le Tableau 25 montre le montant des recettes forestières qui ont été retenues pour être réinvesties dans le secteur forestier, dans l’État d’Oromiya, et le montant supplémentaire alloué à l’administration forestière, sur le budget du gouvernement de l’État. Comme le montre le tableau, le montant des recettes forestières retenues par l’administration ne couvre qu’environ la moitié des dépenses totales consacrées par le gouvernement à la foresterie dans cet État. L’essentiel du budget additionnel pour la conservation et le développement des forêts est affecté à la vulgarisation forestière. On estime que la majorité des crédits budgétaires des gouvernements des autres États sont aussi utilisés à cette fin.

D’autres systèmes de rétention des recettes sont actuellement mis au point, notamment :

• Autorité pour la protection de l’environnement. L’Autorité pour la protection de l’environnement soutient les activités de protection de l’environnement et de conservation au niveau local et a mis en place un mécanisme de financement non lucratif. Ce système novateur visant à mobiliser des recettes dans le pays a été élaboré car les perspectives d’assistance extérieure au secteur sont peu encourageantes
• Fonds pour le développement et la conservation de la zone de Bale. Un fonds communautaire pour le développement et la conservation a été constitué pour promouvoir une utilisation durable des ressources naturelles dans la zone de Bale, dans l’État d’Oromiya. Le fonds s’élève à 135 898 dollars EU. et est décaissé sous forme de petits prêts ou dons, pour soutenir des petits projets de développement dans la zone. Pour l’instant, le fonds est essentiellement alimenté par des donateurs, mais il devrait finir par s’autofinancer.
• Entreprise de développement forestier de Sasheme Munessa. L’Entreprise de développement forestier de Sashemene Munessa est autoriée à retenir et à utiliser les recettes forestières qu’elle crée (voir ci-dessous).
• Menagesha Suba. Enfin le dernier cas qui mérite d’être mentionné est celui du Centre de développement et de conservation des forêts de Menagesha Suba. Ce centre opère au niveau fédéral et est supervisé par le Ministère fédéral de l’agriculture. En 2001, il sera autorisé à prélever 1,6 millions de Birr sur les recettes qu’il devrait collecter. Cette somme sera entre autres utilisée pour l’élaboration et la mise en œuvre de pratiques de gestion participative des forêts.

Dépenses forestières des autres institutions gouvernementales

La majorité des dépenses forestières des autres institutions gouvernementales sont effectuées par le Ministère de l’éducation, le Ministère de l’agriculture et l’Institut pour la biodiversité, la conservation et la recherche. Les dépenses de ces trois institutions ont été dans une large mesure financées par une assistance extérieure.

Ministère de l’éducation – formation forestière

La formation forestière relève du Ministère de l’éducation, qui a reçu à cette fin un généreux appui de l’ASDI depuis 1978. Les capacités de formation de forestiers en Ethiopie ont été développées, dans un premier temps en assurant des cours sanctionnés par un diplôme, puis en dispensant des cours de niveau universitaire (maîtrise). Les cours de formation en foresterie ont lieu à la Southern University, qui reçoit un appui, constitué en partie par la collaboration avec des universités suédoises. On trouvera au Tableau 26 une synthèse des dépenses d’investissement de formation forestière effectuées au cours des années récentes.

Institut de la biodiversité, de la conservation et de la recherche

L’Institut de la biodiversité, de la conservation et de la recherche travaille aussi dans le secteur forestier. Il est principalement financé par une aide extérieure et ses dépenses d’investissement récentes sont décrites au Tableau 27 ci-dessous. Ces chiffres incluent les financements de source intérieure et l’aide extérieure et montrent que cette dernière couvre plus de 90 pour cent des dépenses d’investissement de l’institut. L’institut est sur le point de démarrer un projet de conservation des ressources génétiques forestières, avec la coopération technique et financière de l’Agence allemande pour la coopération technique (GTZ). Ce projet recevra du GTZ un financement de plus de 12 millions de Birr pendant trois ans, de 2001 à 2004.

Projet d’inventaire de la biomasse ligneuse et de planification stratégique

Le Projet d’inventaire de la biomasse ligneuse et de planification stratégique a été établi dans le but de collecter et d’analyser des informations de base précieuses sur l’état des forêts du pays. Le projet est mis en œuvre par le Ministère de l’agriculture et financé par le Gouvernement éthiopien, avec des prêts de la Banque mondiale, et aura une durée d’exécution de dix ans, en deux phases. La première a été achevée et le Ministère de l’agriculture pousuit la mise en œuvre de la seconde phase. Le budget du projet est résumé au Tableau 28 ci-dessous.

Recettes et dépenses des entreprises forestières d’État

Les informations dont on dispose concernent une seule entreprise forestière d’État : l’Entreprise de développement forestier de Munnessa Shashemene dans l’État régional d’Oromiya. Cette entreprise a pour objectif de garantir le développement durable des ressources forestières, en créant des revenus forestiers et en les utilisant de manière appropriée pour que la ressource forestière soit protégée et gérée rationnellement.

Comme on l’a déjà fait observer, cette entreprise utilise l’intégralité des revenus qu’elle crée pour le développement du secteur.En 1998, elle a dégagé 3 405 463 Birr et en a dépensé 4 032 036. Elle a pu dépenser plus d’argent que ce qu’elle avait gagné car elle disposait d’un excédent de recettes reporté de l’année antérieure. En 1999, les recettes de l’entreprise se sont montées à 5 509 726 Birr et ses dépenses à 4 292 340 Birr. Elle consacre l’essentiel de ses gains à la sylviculture et à l’aménagement forestier.

La principale contrainte de l’entreprise est le manque de terres où établir des plantations forestières, qui empêche toute expansion de superficie. Si des terres étaient disponibles, il est probable que l’entreprise se développerait et pourrait servir de modèle pour les pratiques d’aménagement forestier durable. L’entreprise obtient de bons résultats, mais pour que les méthodes qu’elle emploie soient adoptées, il faudrait que les investisseurs locaux modifient leur comportement vis-à-vis du développement et de la conservation des forêts.

Dons et subventions au secteur forestier

Le Ministère de l’agriculture met actuellement au point une politique et une législation qui favoriseront une intervention accrue du secteur privé dans la conservation et le développement des forêts. Dans les discusssions passées sur ce sujet, un certain nombre de propositions ont été formulés, en vue de consentir des baux emphythéotiques pour l’aménagement des forêts, et de réduire les taxes sur les terres forestières. Toutefois, ces propositions n’ont jamais été mises en œuvre. De plus, le secteur privé n’a pas été consulté.

Mises à part ces propositions, les deux seules incitations fiscales qui ont une incidence sur le secteur sont les suivantes:

Détaxation des importations de produits forestiers. De nombreuses personnes importent du bois de construction et d’autres produits forestiers en Éthiopie. Contrairement à la majorité des autres produits, ces importations ne sont pas taxées. Cette mesure vise à réduire la pression sur les espèces indigènes.

Fonds pour le développement et la conservation de la zone de Bale. Comme on l’a déjà noté plus haut, le Fonds pour le développement et la conservation de la zone de Bale accorde des prêts et des dons à l’appui de petits projets de développement. Pour l’instant, il s’agit principalement d’un projet dicté par des donateurs, centré sur un petit nombre de communautés pilotes. A long terme, l’objectif du fonds est de promouvoir une utilisation durable des ressources naturelles, notamment la gestion conjointe des forêts. En plus de l’aménagement des forêts, le fonds soutient aussi des pratiques agricoles améliorées, la mise au point de techniques agroforestières et une amélioration de la récolte et de la commercialisation des produits forestiers non ligneux. Le fonds sera aussi utilisé pour créer de petites installations touristiques, à l’avenir.