2. Causes et conséquences de l'instabilité financière

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2.1 l'importance de la stabilité financière
2.2 L'instabilité financière dans les pays industrialisés
2.3 L'instabilité financière dans les pays en développement

RESUME

Dans ce chapitre on explique l'importance de la stabilité des marchés financiers, on identifie les principales causes des faillites bancaires dans les pays industrialisés dans les années 80, on relate la crise qui détruisit de nombreuses caisses d'épargne-logement aux Etats-Unis après la libéralisation des marchés financiers et on remarque que les déposants dans les pays industrialisés ont été largement protégés par l'intervention gouvernementale lors de faillites bancaires. Ce chapitre identifie aussi les problèmes supplémentaires concernant les institutions financières dans les pays en développement, surtout la faiblesse de la gestion financière et le manque de supervision, et enfin il constate que les déposants dans les pays en développement sont plus susceptibles de subir des pertes, les instruments de sauvetage disponibles étant limités.

2.1 L'importance de la stabilité financière

Assurer la stabilité du système financier est en général la principale préoccupation économique de tout gouvernement(12) La faillite d'une grande banque ou plusieurs faillites bancaires dans un pays peuvent provoquer une contraction subite de l'offre monétaire ou la faillite du système de paiement; cela peut aboutir à un grave bouleversement de l'économie avec des obligations réelles ou tacites pour le gouvernement. La faillite d'une banque, même la plus petite, peut conduire à une perte de confiance généralisée dans le système, même si le gouvernement en question est capable de traiter la crise bancaire de façon systématique et ordonnée.

Du point de vue des déposants, la stabilité des marchés financiers est tout aussi importante. Un système bancaire stable procure à l'épargnant un avoir financier sain sous la forme de dépôts, mais l'instabilité menace cette sécurité. Lorsqu'une banque fait faillite, le risque pour les déposants de perdre au moins une partie de leur épargne est incontestable.

Malgré les efforts réalisés afin de promouvoir la stabilité financière, les systèmes bancaires de nombreux pays industrialisés et en développement ont connu de sérieuses difficultés dans les années 80. Plusieurs établissements financiers ont subi de lourdes pertes, certains sont devenus insolvables, d'autres ont fait faillite. L'insolvabilité des banques n'avait rien de nouveau en soi, mais la dimension du problème - le nombre d'établissements insolvables et le nombre des pays touchés - était sans précédent. De plus, dans de nombreux pays en développement, les crises bancaires étaient réellement fréquentes, puisqu'une importante proportion des insolvabilités dans les systèmes bancaires était provoquée, au moins partiellement, par des événements d'ordre macro-économique.

2.2 L'instabilité financière dans les pays industrialisés

Dans les pays industrialisés, de récentes crises bancaires ont été étroitement liées à la déréglementation qui a eu lieu sur les marchés financiers à la fin des années 70 et durant les années 80. Tous les pays, les uns après les autres, éliminaient ou relâchaient les contrôles des taux d'intérêt et supprimaient ou atténuaient les restrictions concernant l'entrée de nouvelles institutions financières sur le marché et la diversification des services. Malgré cela, de nombreux gouvernements introduisaient de nouvelles réglementations de prévention, la libéralisation du marché financier se révélant être un processus difficile à contrôler. Dans certains pays, le résultat se traduisit par un très rapide développement du crédit et un embrasement des marchés des valeurs et de l'immobilier. Lorsque la récession survint, les prix des biens immobiliers et/ou des valeurs s'effondrèrent. En conséquence, de nombreuses banques se retrouvèrent en pleine crise financière. Dans plusieurs pays industrialisés, les gouvernements intervinrent pour sauver les établissements financiers en mauvaise posture et les pertes subies par les déposants furent limitées. Les coûts de ces opérations de sauvetage pour l'Etat et les contribuables furent souvent très élevés.

Dans les années 80, la première grande crise bancaire du monde industrialisé s'est traduite par la faillite de centaines de caisses d'épargne-logement aux USA. Un bref compte-rendu de cet événement mérite d'être relaté, car il met en évidence les nombreux problèmes de base qui ont surgi par la suite dans les crises bancaires des autres pays industrialisés et en développement.(13) Jusqu'aux années 70, les caisses d'épargne-logement aux USA étaient un groupe d'établissements financiers sains, prospères et somnolents. Ces caisses, souvent connues comme "thrifts", représentaient une part primordiale du mécanisme financier du logement du pays et se bornaient principalement à des prêts hypothécaires. La structure de leurs opérations présentait un important inconvénient: elles empruntaient à court terme (livrets de comptes) et prêtaient à long terme (en général, des prêts à taux d'intérêt fixes sur trente ans). Ainsi, lorsque les taux d'intérêt crûrent brusquement, leur rentabilité fut automatiquement réduite. Cette augmentation brutale des taux d'intérêt toucha d'abord ces caisses en 1965-66. Afin de résoudre cette crise mineure, le Congrès étendit le système des intérêts plafonnés sur dépôt (connu sous le nom de "Réglementation Q") à ces caisses. Cette solution fonctionna pour les dix années suivantes, car les déposants avaient peu d'alternatives convenables et les taux d'intérêt du marché ne dépassaient pas beaucoup ces plafonds.

Cependant, à la fin des années 70 et au début des années 80, les taux d'intérêt s'accrurent à nouveau brusquement, à un moment où il existait des créneaux alternatifs pour les dépôts (principalement les fonds mutuels du marché monétaire). En conséquence, la plupart des caisses subirent des pertes massives en 1980-82. La réponse du Congrès fut l'introduction de la déréglementation. Les caisses furent autorisées à offrir des taux hypothécaires adaptés; elles pouvaient consentir des prêts immobiliers commerciaux, des prêts commerciaux non-garantis et des prêts à la consommation; elles pouvaient participer aux projets comme propriétaires; la réglementation Q sur les taux d'intérêt avait progressivement été supprimée; et le recouvrement de l'assurance maximale sur les dépôts était passé de 40 000 $ US à 100000 $ US par compte de dépôt. Ces changements, devenus des normes, furent appliqués sous différentes formes dans les actions de libéralisation financière dans le monde entier, où ils provoquèrent des problèmes, car ils n'étaient pas accompagnés de systèmes de réglementation et de supervision adéquats pour sécuriser l'évolution vers un cadre libéralisé.

Alors que de nombreuses caisses d'épargne-logement demeuraient prudentes dans leurs politiques, des centaines d'autres cherchèrent à tirer avantage du nouvel environnement et essayèrent de couvrir leurs pertes précédentes par un développement offensif de leurs activités. Une étude portant sur 637 caisses faillies entre 1986 et 1989 a démontré que leur croissance entre 1983 et 1985 fit doubler leur dimension; et un sous-échantillon de 74 caisses de ce même groupe augmenta sa taille de 400 pour cent ou plus pendant la même période.(14) Le retrait progressif de la Réglementation Q permit aux caisses de promouvoir les dépôts et de payer les taux d'intérêt du marché (ou même plus). Par l'élargissement des couvertures d'assurance sur dépôts, des fonds purent aussi être réunis en grosses quantités. Une importante proportion des fonds recueillis était investie dans de nouvelles valeurs non-traditionnelles autorisées par la déréglementation de 1980-82. Ces nouveaux investissements étaient souvent très optimistes et peu étudiés; dans certains cas, ils étaient même frauduleux.

Alors que les problèmes susmentionnés auraient pu provoquer un effondrement caisse par caisse, deux événements exogènes aggravèrent la situation: le premier fut la chute des prix du pétrole dans les années 80, le second, les changements intervenus dans les lois fiscales qui rendaient les prêts immobiliers moins favorables qu'auparavant. Les effets combinés de ces événements conduisirent à des pertes massives pour certaines caisses, surtout dans les états du sud-ouest. Alors que les biens immobiliers commençaient à perdre de la valeur sur le marché, l'insolvabilité des caisses concernées se généralisa à partir de 1986.

La gravité de la situation devenant évidente, le gouvernement des USA renforça les lois prudentielles et les conditions d'investissement des caisses, mais de nombreux dégâts avaient déjà été occasionnés. A la fin de 1989,637 caisses avaient été soit liquidées soit placées sous administration judiciaire. Mais nombreuses étaient celles qui avaient fusionné pour créer des établissements financièrement fiables. Dans les années qui suivirent, d'autres caisses continuèrent à s'effondrer et furent aussi liquidées ou fusionnées avec d'autres établissements financiers. Le total des pertes dues à la débâcle des caisses fut estimé à 100 milliards de dollars, c'est-à-dire 2 pour cent du PIB. Les principaux perdants étaient les actionnaires et les contribuables puisque le gouvernement indemnisa les épargnants des caisses insolvables.

L'expérience des caisses d'épargne-logement aux USA illustre les dangers potentiels d'une libéralisation incontrôlée des marchés financiers et les coûts élevés des opérations de sauvetage pour l'Etat et les contribuables. De semblables crises ont surgi à la fin des années 80 et au début des années 90 dans d'autres pays industrialisés. La déréglementation des marchés financiers eut lieu en Scandinavie vers le milieu des années 80 et certaines des plus importantes opérations de sauvetage (par rapport à la taille de leurs économies), ont été nécessaires d'abord en Norvège, puis en Suède et en Finlande. Les symptômes d'instabilité financière du même type peuvent se retrouver dans presque tous les pays industrialisés, y compris la Suisse et le Japon. Cependant, il faut constater que la libéralisation en elle-même n'était pas la cause de l'instabilité financière. En fait, les causes de l'instabilité qu'il s'agisse de prêts peu rémunérateurs, de l'inadéquation entre actif et passif, de coûts opérationnels élevés, etc., existaient déjà dans la structure financière des établissements déréglementés et la libéralisation a simplement révélé les insolvabilités techniques et autres problèmes qui étaient occultés par des réglementations antérieures. Dans certains cas, ces problèmes étaient exacerbés par les politiques gouvernementales qui augmentaient le risque pour les contribuables en accroissant simultanément les programmes publics d'assurances sur dépôts et réduisait la supervision préventive interne. Toutefois, les déposants des pays industrialisés ont généralement eu la chance que les gouvernements aient sauvé la situation et, dans de nombreux cas, qu'ils les aient totalement indemnisés lors de faillites bancaires.

2.3 L'instabilité financière dans les pays en développement

Bien que les nombreuses causes des crises financières dans les pays en développement ressemblent à celles observées dans les pays industrialisés, la situation y est plus complexe. Les problèmes peuvent se situer aux niveaux macro-économique, sectoriel et institutionnel. Dans les années 50, les systèmes financiers de la plupart des pays en développement étaient dominés par les banques étrangères privées, qui fournissaient principalement un financement à court terme pour les exportations. Dans les années 60, les gouvernements considéraient pour la plupart que ces établissements financiers ne convenaient pas au financement de leurs programmes de développement. Ainsi, dans le but de réaliser leurs objectifs de développement, d'importants changements furent introduits dans les marchés financiers intérieurs. En Afrique et dans de nombreux pays asiatiques, la politique courante était de nationaliser les plus grandes banques. D'importants segments de leurs systèmes financiers passèrent sous le contrôle de l'Etat. Les établissements financiers étaient chargés de prêter aux entreprises d'Etat et aux secteurs prioritaires à des taux d'intérêt inférieurs à ceux du marché. Ces prêts n'étaient pas concentrés sur les projets dont les bénéfices étaient les meilleurs, mais sur ceux considérés comme socialement intéressants par le gouvernement. Une part importante des actifs non-productifs dans les pays en développement se retrouva parmi ces prêts orientés. En outre, les marges dégagées par les taux d'intérêt étaient souvent trop faibles pour couvrir les coûts bancaires et le rendement des établissements financiers décroissait ou disparaissait.

Les problèmes des banques dans les pays en développement n'étaient pas aussi cruciaux dans les années 70 lorsque l'accès aux fonds étrangers était aisé. Cependant, les emprunts étrangers devinrent bien moins accessibles après la crise de l'endettement de 1982, lorsque les banques commerciales cessèrent les prêts à base contractuelle aux pays en développement. Les gouvernements et entreprises d'Etat commencèrent à emprunter de préférence sur les marchés internes, évinçant le secteur privé et, dans maints pays, provoquant des pressions inflationnistes. Pour accéder au marché international, de nombreux pays dévaluèrent leur monnaie et abaissèrent leurs tarifs et autres barrières. En conséquence, les sociétés locales durent affronter de brusques changements dans leurs prix, et souvent une récession dans le pays. Dans ces circonstances, de nombreuses activités ne furent plus rentables et ne purent rembourser les prêts.

Les problèmes se rattachant à la politique économique étaient liés à des insuffisances institutionnelles. De nombreuses banques et autres établissements financiers étaient mal gérés. Les évaluations des prêts et leur suivi étaient insuffisants; la concentration des emprunts et les prêts à des firmes associées étaient excessifs et les prêts continuaient à être consentis à des clients en difficulté.. Les banques possédaient aussi des portefeuilles déséquilibrés; certaines manquaient de contrôle interne, d'autres avaient des coûts opérationnels excessivement élevés, dûs à un excès de personnel et à de trop nombreuses succursales. Les politiques inadéquates adoptées par les établissements face aux difficultés aggravaient souvent leur situation. Les prêts douteux étaient couramment reconduits afin d'occulter la faiblesse du portefeuille. La crise s'intensifiant, certains banquiers engageaient des transactions spéculatives immobilières ou de change, alors que d'autres payaient des taux d'intérêt supérieurs à ceux du marché afin d'acquérir des fonds et couvrir les pertes. Dans certains cas de faillites bancaires des pays en développement, des fraudes flagrantes furent relevées.

L'instabilité des établissements financiers dans les pays en développement aurait dû être contrôlée par la réglementation financière et le contrôle bancaire. Cependant, dans maints pays, les lois et les réglementations bancaires ne tenaient pas compte du développement des services financiers et devenaient surannées. Le contrôle de la banque était souvent soumis aux pressions politiques exercées par des groupes d'intérêts puissants contrôlant les secteurs bancaires et commerciaux. Partout en Amérique Latine, en Asie et en Afrique, la supervision des banques était incapable de garder le contrôle dans les banques en difficultés, autorisant ainsi le développement de crises plus graves. Dans le secteur semi-formel, le contrôle ministériel était encore plus faible et les crises du secteur financier des coopératives (par exemple en Asie) étaient devenues désastreuses pour les déposants; et ce, pratiquement sans aucune intervention des autorités. Evidemment, dans certains cas, le secteur financier formel bénéficia de cette inaction faisant diminuer la confiance populaire dans les intermédiaires financiers non-bancaires.

Il est difficile de réunir des informations sérieuses concernant la crise financière dans les pays en développement. Bien que les cas des plus importantes faillites institutionnelles soient connus, une grande partie des difficultés financières reste inconnue. De nombreuses banques ont reconduit des dettes impayées et capitalisé des intérêts impayés' ce qui fait que leur insolvabilité ne transparait pas souvent de leurs comptes. Par ailleurs, si une banque est prise dans l'engrenage, elle peut conserver sa liquidité et continuer à opérer bien au -delà de son insolvabilité. Lorsque des contrôles de gestion véritables des intermédiaires financiers dans les pays en développement ont été effectués, les prêts non-productifs se sont toujours avérés bien supérieurs au niveau reconnu.

Cependant, pendant les années 80, plus de 25 gouvernements des pays en développement sont intervenus pour aider les établissements financiers en difficulté, dans des situations où la panique généralisée et l'effondrement du système bancaire menaçaient. Les pays concernés étaient tout autant africains que latino-américain ou asiatiques. Les institutions concernées appartenaient à tous les secteurs du marché financier: formel, semi-formel et informel. En Amérique latine, l'Argentine, la Bolivie, le Chili, l'Uruguay, l'Equateur, la

Colombie et le Mexique ont fait l'expérience d'importantes crises bancaires systémiques. Les principales causes de ces crises étaient:

(i) l'instabilité macro-économique, dérivée dans de nombreux cas de politiques économiques et financières inadéquates;
(ii) la mauvaise gestion des banques;
(iii) la fraude; et
(iv) la faillite en cascade à partir de banques étrangères.(15)

Les caisses de crédit mutuel et les coopératives d'épargne et de crédit ont eu aussi des problèmes dans les pays en développement. Les membres tolèrent un bas rendement, en raison de leur accès facilité au crédit, les leaders ont tendance à montrer de l'indulgence dans le recouvrement des crédits, les instruments de gestion financière ne sont pas sophistiqués: autant de facteurs qui s'ajoutent au potentiel des difficultés financières de ces institutions. Une étude menée au Guatemala énumère les caractéristiques communes à ces caisses de crédit mutuel où les fonds des déposants étaient menacé.(16) Elles sont résumées dans l'encadré 2.1 .

Les déposants des pays en développement sont plus vulnérables lors d'une crise bancaire que leurs homologues dans les pays industrialisés. La protection des épargnants a tendance à y être moins efficace. Bien que les gouvernements soient intervenus pour secourir les déposants lors de crises, les fonds débloqués pour ces opérations ont rarement permis d'indemniser complètement les épargnants, même les plus petits. Quand les intermédiaires des secteurs formel et semi-formel ont échoué dans leur gestion, les pertes des déposants ont été généralement plus importantes. Afin d'envisager différentes façons d'aider les pays en voie de développement à éviter ces problèmes dans le futur, les chapitres suivants examinent l'expérience de certains pays, leur façon d'affronter les crises bancaires et les méthodes utilisées pour protéger les dépôts selon les circonstances.

Caractéristiques caisses de crédit mutuel et des coopératives en difficultés financières au Guatemala

Les configurations suivantes ont été créées pour caractériser les associations de crédit mutuel au Guatemala dont la vitalité en tant qu'établissements financiers indépendants était mise en question et où les fonds des déposants étaient menacés.

Source World Council of Credit Unions: Credit Union Financial Stabilization. Saint
Domingue, février 1992

Notes

12. L'importance vitale pour les politiques nationales d'assurer la stabilité du système financier est signalée par V Polizatto dans "Prudential Regulation and Banking Supervision: Building an Institutional Framework for Banks", aux éditions P. Callier (ed), dans Financial Systems and Development in Africa, EDI Seminar Series, The World Bank, Washington D.C., 1991.

13. Les études portant sur l'expérience des Caisses d'épargne-logement ont été menées par: L.J White dans "The United States Savings and Loans Debacle: Some Lessons for the Regulation of Financial Institutions", par les éditions D. Vittas, dans Financial Regulation: Changing the Rules of the Game, EDI Development Studies, The World bank, Washington D.C., 1992 et aux éditions P. Callier, op cit, p 241-242.

14. L J White, op cit, p. 274

15. F. Morris, Latin America's Banking Systems in the 1980s, World Bank Discussion Papers 81, The World Bank, Washington D C, 1990.

16. World Council of Credit Unions, Credit Union Financial Stabilization, Saint Domingue, 1992.

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