Introduction
Débat
Conclusions
Recommandations
8. Le Secrétariat a demandé à la Consultation d’experts de définir ce qu’est une subvention et ce qu’elle n’est pas. Le Secrétariat a en outre demandé à la Consultation de trouver une définition i) qui soit applicable à toutes les interventions du secteur public qui seraient susceptibles d’être appelées subventions, ii) qui pourrait être vraisemblablement acceptée par ceux qui participent aux débats politiques sur les subventions au secteur de la pêche, et iii) qui permette de mesurer les effets des subventions sur le commerce et les ressources halieutiques.
9. Le document de synthèse préparé par M. W. Schrank, ainsi que le débat au sein du Groupe d’experts, ont montré que la notion de subvention avait de nombreuses définitions et de nombreux sens. La Consultation a consacré beaucoup de temps à débattre des avantages qu’il y aurait à avoir plusieurs définitions. Les faits saillants des débats du Groupe sont résumés ci-après, suivis d’un ensemble de conclusions et de recommandations.
10. Il faut préciser que les subventions, quelle que soit la façon dont elles sont définies, constituent une partie des instruments, mais pas tous, qui ont une incidence sur les motivations du secteur halieutique et de l’aquaculture. Le comportement économique des sociétés qui fournissent le poisson sera sensible aux impôts et autres taxes, aux réglementations, et à la création et à l’application de droits de propriété. Une gestion responsable des pêches doit tenir compte de tous ces éléments.
11. On a utilisé dans les analyses économiques du commerce et de l’utilisation des ressources naturelles plusieurs définitions différentes de l’expression subvention. Notre examen de ces définitions et analyses nous amène à conclure qu’aucune des définitions habituellement utilisées ne convient à une analyse globale de l’effet des subventions sur le commerce et la durabilité des pêches et de l’aquaculture. Malheureusement, il n’y a aucune définition que la Consultation puisse recommander pour la mesure, l’analyse et l’examen au plan politique des subventions au secteur de la pêche.
12. Les experts ont tendance à ne pas donner le même poids aux quatre attributs ci-après des subventions au secteur des pêches et de l’aquaculture:
13. Afin de faire avancer la mesure, l’analyse et l’examen des subventions au secteur des pêches et de l’aquaculture, les experts de la Consultation ont proposé de définir quatre groupes de subventions. La Consultation a recommandé que toute analyse ou discussion de cette question fasse ressortir explicitement de quel groupe de subventions il s’agit.i. interventions des pouvoirs publics qui n’impliquent que des transferts financiers aux producteurs;[5]
ii. interventions des pouvoirs publics qui confèrent des avantages aux producteurs sans impliquer de transferts financiers des pouvoirs publics aux producteurs;
iii. absence d’interventions des pouvoirs publics pour remédier à des distorsions qui confèrent des avantages aux producteurs; et
iv. effets à long et court termes des interventions des pouvoirs publics sur les profits et les coûts des entreprises.
14. La numérotation de 1 à 4 des “groupes” ne correspond pas à un classement mais elle indique que les groupes ayant le numéro le plus élevé comportent davantage d’éléments dans la définition de l’expression subvention. Autrement dit, le groupe 2 englobe des éléments contenus dans le groupe 1, le groupe 3 des éléments contenus dans le groupe 2, et ainsi de suite. C’est ce que représente graphiquement la Figure 1.
Figure 1. Description des groupes (Gr.) de subventions
15. Subventions du groupe 1: Transferts financiers des pouvoirs publics qui réduisent les coûts et/ou augmentent les revenus des producteurs à court terme.
16. Les subventions du groupe 1 englobent tous les versements directs effectués par les pouvoirs publics aux producteurs ou en leur nom, par exemple, subventions pour l’achat ou la modernisation de navires, primes de soutien aux revenus, etc.
17. Tous les experts de la Consultation ont estimé que des définitions de l’expression subventions qui englobent seulement les transferts financiers des pouvoirs publics aux producteurs sont trop restrictives pour les besoins actuels. De telles définitions excluent les interventions des pouvoirs publics qui ont une incidence sur le commerce et l’utilisation des ressources halieutiques et qui n’impliquent aucun transfert financier. C’est pourquoi, la définition des subventions du groupe 2 englobent toutes les subventions des pouvoirs publics - qui peuvent éventuellement réduire les coûts et/ou augmenter les revenus des producteurs à cours terme.
18. Subventions du groupe 2: Les subventions du groupe 2 correspondent à toute intervention des pouvoirs publics, qu’elle implique ou non un transfert financier, qui réduit les coûts et/ou augmente les revenus des producteurs à court terme.
19. Les subventions du groupe 2 englobent les exemptions et les reports d’impôts, ainsi que les assurances, prêts, garanties de prêts émanant des pouvoirs publics. Elles englobent également la fourniture par les pouvoirs publics de biens et services à des prix inférieurs à ceux du marché.[6]
20. Les subventions du groupe 2 correspondent à peu près à celles de nombreuses définitions utilisées dans la pratique, par exemple, par l’Organisation mondiale du commerce. De nombreux experts de la Consultation ont estimé que la définition des subventions du groupe 2 satisfait aux conditions i), ii), et iii) définies par le Secrétariat (voir le paragraphe 12).
21. La plupart des experts de la Consultation ont estimé que les définitions des subventions qui supposent une intervention active et explicite des pouvoirs publics, comme par exemple les subventions du groupe 2, sont trop restrictives pour les besoins actuels. L’absence d’intervention des pouvoirs publics pour remédier à des distorsions (imperfections) de la production et des marchés du poisson et des produits de la pêche confère un avantage implicite aux producteurs qui peut aussi avoir une incidence sur le commerce et l’utilisation des ressources. C’est pourquoi les experts de la Consultation ont ajouté dans la définition des subventions du groupe 3 cette absence d’interventions correctives des pouvoirs publics.
22. Subventions du groupe 3: Les subventions du groupe 3 correspondent aux subventions du groupe 2 auxquelles s’ajoutent les avantages à court terme pour les producteurs qui résultent de l’absence d’interventions ou de l’intervention limitée des pouvoirs publics pour éliminer des distorsions (imperfections) de la production et des marchés et peuvent éventuellement avoir une incidence sur les ressources halieutiques et le commerce.
23. Les subventions du groupe 3 englobent les avantages implicites qui résultent pour les producteurs de l’absence de réglementation des pouvoirs publics qui exigeraient sinon que les producteurs supportent les coûts qu’ils imposent à d’autres parties, y compris ceux liés à l’environnement et aux ressources naturelles. Puisque les coûts imposés aux autres ne sont pas pris en charge par les producteurs, le coût de la production est inférieur, ce qui influence à son tour le volume de poisson produit et commercialisé et l’état des stocks de poissons. De tels avantages implicites existent lorsque les pouvoirs publics ne prévoient pas de mesures visant à réduire les captures de tortues de mer, d’oiseaux de mer ou de mammifères marins. Dans ce cas, les producteurs imposent des coûts aux autres, sous la forme de dommages à l’environnement, qu’ils ne financent pas et ne prennent pas en compte dans leurs décisions de production. Autre exemple: lorsque les pouvoirs publics ne prennent pas de mesures suffisantes pour empêcher la surexploitation d’une ressource halieutique. Dans ce cas, les producteurs évitent de prendre en charge les coûts liés à la récolte de la ressource halieutique à court terme mais imposent des coûts aux autres, et à eux-mêmes dans le long terme. En pareils cas, tant la durabilité des ressources que le commerce du poisson en sont affectés.
24. Tous les experts de la Consultation sont convenus que ce type d’avantages implicites (coûts non pris en charge) peut avoir une incidence significative sur la durabilité des ressources halieutiques et le commerce. Toutefois, tous n’ont pas estimé que ces avantages implicites devraient être considérés comme des subventions pour les besoins actuels. Les dissidents ont estimé que la définition des subventions du groupe 3 pourrait ne pas satisfaire à toutes les conditions i) à iii) définies par le Secrétariat. Certains experts en particulier ont été d’avis que cette définition porte sur des mesures qu’il ne sera pas facile de classer en tant que subventions et que si on les inclue, on déplace le débat sur les subventions au secteur des pêches dans des domaines qui n’ont rien à voir avec le débat actuel et devraient être traités dans des contextes différents.
25. Les experts de la Consultation n’ont pas pu se mettre d’accord sur la question de savoir si ne pas imputer les coûts des services d’aménagement des pêches constitue une subvention aux producteurs. Les recherches sur cette question sont insuffisantes et le raisonnement économique aboutit à des conclusions ambiguës.
26. De toute évidence lorsque le gouvernement fournit un intrant à un prix inférieur à celui du marché, cela constitue une subvention au titre des quatre définitions ci-dessus. Toutefois, il n’existe pas de marché pour les services d’aménagement dans la plupart des pêches.[7] Certains experts prétendent qu’il n’y a pas de demande de la part des producteurs pour des services d’aménagement des pêches et qu’en fait l’aménagement leur est imposé. En outre, lorsque les pouvoirs publics gèrent les pêches, ils tentent de garantir la durabilité de la ressource pour l’utilisation des futures générations et de satisfaire les non producteurs qui attachent un prix à l’existence de ressources halieutiques saines.
27. La littérature des milieux professionnels concernant la récupération des coûts de l’aménagement des pêches conclue pour l’essentiel que le versement par les producteurs d’une taxe d’utilisation améliore l’efficacité globale de la gestion; autrement dit, une taxe d’utilisation accroît la valeur résultant de l’utilisation de ressources rares. Toutefois cette littérature ne dit pas si le fait de ne pas exiger une taxe d’utilisation (ou autres formes de récupération des coûts) doit être considéré comme une subvention. De toute évidence, le paiement d’une taxe d’utilisation diminue les revenus (ou augmente les coûts), mais dans quelle mesure et comment une telle taxe affecte l’offre, le commerce et la durabilité n’est pas claire pour le moment. Des recherches plus approfondies sont nécessaires sur cette importante question.
28. Plusieurs experts de la Consultation ont prétendu que des définitions des subventions qui incluent seulement les interventions du gouvernement (ou l’absence d’interventions correctives) qui procurent des avantages à court terme aux producteurs sont restrictives, car elles ne tiennent pas compte des effets de telles interventions dans le temps. Autrement dit, une intervention qui confère un avantage immédiat peut en dernier recours entraîner un dommage ou une perte pour le producteur, surtout dans le domaine des pêches. D’autres experts ont recommandé d’élargir la définition de l’expression subvention de façon qu’elle englobe les interventions (et l’absence d’interventions correctives) qui ont une incidence sur les coûts et les revenus soit à la hausse soit à la baisse et dans le temps, c’est-à-dire à court, moyen et long termes.
29. Subventions du groupe 4: Les subventions du groupe 4 correspondent aux interventions des pouvoirs publics, ou à l’absence d’interventions correctives, qui ont une incidence sur les coûts et/ou les revenus liés à la production et à la commercialisation du poisson et des produits de la pêche à court, moyen ou long termes.
30. Les subventions du groupe 4 incluent toutes les subventions du groupe 3 plus les interventions telles que mesures d’aménagement qui risquent de diminuer (augmenter) les profits à court terme des producteurs, mais qui entraînent une diminution (augmentation) des profits à long terme. Par exemple, la fermeture de la pêche (ou d’une zone de pêche) qui est synonyme de pertes à court terme pour les producteurs, se traduit en fin de compte par une reconstitution des stocks de la ressource et par des profits plus élevés à long terme. Les subventions du groupe 4 tiennent compte explicitement des effets dans le temps des interventions ou de l’absence d’interventions correctives des pouvoirs publics. À court terme, les effets sur les profits des producteurs pourraient être l’inverse des effets à long terme.
31. Les conclusions sont les suivantes:
32. Il est recommandé ce qui suit:
