Comisión Forestal Latinoamericana -Planificación del desarrollo del sector forestal
Comisión Forestal Latinoamericana
Planificación del desarrollo del sector forestal
La ciudad de Quito, en el Ecuador, sirvió de escenario a la 11a reunión de la Comisión Forestal Latinoamericana, que se celebró entre el 16 y el 21 de noviembre de 1970. Más de 70 delegados y observadores de 19 Estados Miembros y 7 organismos internacionales1 disfrutaron de la generosa hospitalidad del gobierno y aportaron su contribución a tan memorable asamblea. Con anterioridad se celebraron, el 11 y 12 de noviembre, la tercera reunión del Comité Regional de Parques Nacionales y Vida Silvestre (presidente interino, Pablo Rosero, Ecuador) y, el 13 y 14 del mismo mes, una reunión del Comité de Investigación Forestal (presidente, Frank Wadsworth, Estados Unidos).
1 Los países miembros que estuvieron representados son: Bolivia, Canadá, Costa Rica Cuba, Chile, Ecuador Estados Unidos, Francia, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Países Bajos, Panamá, Paraguay, Perú, Reino Unido, Trinidad y Tabago y Venezuela. Los organismos internacionales que enviaron representantes son: el Banco Interamericano de Desarrollo, las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y sus Recursos, y la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO). Asistieron observadores del Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, Costa Rica y del Instituto Latinoamericano de Investigación y Capacitación Forestal, Venezuela.
El principal asunto sometido a la consideración de la Comisión fue el del estado de los bosques de la región y los progresos alcanzados, a partir de la última reunión, celebrada en Trinidad en diciembre de 1967. Los debates giraron en torno a la modernización de los servicios para promover el desarrollo forestal, educación y formación profesional, desarrollo de industrias forestales, y ayuda exterior al sector forestal.
Se expresó satisfacción por el progreso alcanzado en los últimos tres años en materia de política, legislación y desarrollo de los servicios y de la planificación forestales. La Comisión expresó el parecer de que el Seminario de Fomento de los Bosques, Reforma Agraria y Colonización, que tuvo lugar en Brasilia, bajo los auspicios de la FAO, primera reunión forestal celebrada en la nueva capital del Brasil, había dado un gran impulso a la inclusión del sector en los planes de fomento rural. La Comisión tomó nota, con satisfacción, de que se habían elevado a una categoría más alta los servicios forestales de la Argentina, el Brasil, Colombia, Cuba y Chile y de que se habían creado dos nuevas escuelas forestales universitarias (en Bolivia y Honduras) y, asimismo, cuatro secundarias (en Colombia, la República Dominicana, Honduras y el Perú); no obstante, los establecimientos de enseñanza forestal secundaria son insuficientes para satisfacer las necesidades de la región.
Un logro importante del período en estudio fue la publicación de los resultados de los estudios de preinversión realizados, en virtud de proyectos PNUD/FAO en Colombia, Ecuador y Venezuela. Los levantamientos efectuados abarcan, en total, una superficie de 3,2 millones de ha de bosques comparables y revelaron que el volumen de madera en pie, como término medio, era de 31 m3 por ha de madera idónea para la elaboración mecánica industrial, y de otros 67 m3 por ha de madera para la fabricación de pasta. La producción anual de los 38 millones de ha de bosques, bajo un régimen de ordenación sistemática, al parecer, bastaría para satisfacer la demanda interna de madera en la región hasta 1985, según se prevé. Las últimas cifras de la FAO sobre la superficie boscosa de América Latina arrojan un total de alrededor de 900 millones de ha.
En otros siete países (Guatemala, Guyana, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú), se están haciendo estudios de preinversión, gracias a los cuales se han determinado las características tecnológicas de unas 400 especies madereras, siendo de esperar que, en esta forma, aumente considerablemente el número de especies que, en la actualidad, se consideran comerciales.
Los informes presentados a la Comisión indican que, entre 1967 y 1970, la producción de la industria maderera en la región aumentó en la forma que se indica a continuación: madera aserrada, 7 por ciento; chapas, de 325000 a 450000 m3; madera terciada, de 385000 a 550000 m3; y tableros de fibra, de 170000 a 300000 toneladas. La creación de 18 fábricas nuevas significó un aumento de 100 por ciento en la producción de tableros de partículas que, según se informa, en 1970 superó la marca de 300000 toneladas. La capacidad instalada de la industria papelera aumentó en un 19 por ciento y la producción de pasta, en un 11 por ciento. La Argentina decidió comenzar a producir papel para periódicos.
Muchos oradores expresaron el parecer de que la modernización de la maquinaria administrativa seguía siendo la medida más importante y necesaria para el fomento racional de los bosques en América Latina. Todavía no se han fortalecido los puntos débiles que, con frecuencia, se han señalado en el pasado. En materia de política forestal, todavía no se han fijado las metas de promoción del sector forestal, como elemento dinámico del desarrollo económico y social considerado en su conjunto. Las grandes responsabilidades que se han encomendado a los servicios forestales no corren parejas con los recursos financieros que se les asignan, ni con el rango que tienen en la administración pública. A los servicios forestales les corresponde la ordenación de los bosques del Estado para la producción de madera, la protección y el recreo, la prestación de servicios de extensión y asistencia técnica a los propietarios de bosques comunales o particulares, el cumplimiento de importantes tareas en materia de investigación y la participación activa en la planificación general de la utilización de la tierra. Es preciso, por lo tanto, que haya una entidad jurídica que tenga mayor autonomía administrativa y financiera de la que, por lo general, tienen las reparticiones públicas. Los sueldos que pagan los servicios forestales deben permitir al personal dedicar todo su tiempo a los bosques y atraer a los especialistas de los que, hasta la fecha y en gran medida, se carece. En la actualidad, la estructura de muchos servicios forestales está desequilibrada, ya que se da más importancia al trabajo burocrático que a las labores prácticas. Se habló mucho acerca de lo que deberían hacer los servicios forestales de cada provincia para causar una mejor impresión y obtener mejores resultados. De dichas observaciones se da cuenta en el informe de la Comisión.
La Comisión expresó el parecer de que sería conveniente que el Estado fuera uno de los propietarios de las industrias forestales y participe en su gestión, sobre todo de las que se ocupan de la elaboración de la madera procedente de los bosques tropicales mixtos, para que pueda fomentar su utilización total y ejercer una acción reguladora del mercado. Es preciso que los servicios forestales comiencen a desarrollar actividades de relaciones públicas destinadas a lograr que la opinión pública adquiera un mayor conocimiento de los bosques y les preste su apoyo.
Al pasar revista a los establecimientos de enseñanza y capacitación forestales de la América Latina, la Comisión llegó a la conclusión de que los cursos de perfeccionamiento que se ofrecen en Mérida (Venezuela) y Turrialba (Costa Rica) son insuficientes para las necesidades de toda la región. Se dio acogida a la proposición de que se comiencen cursos de perfeccionamiento en determinadas especialidades para los alumnos latinoamericanos en Madrid, España. En varias oportunidades se insistió en la necesidad de mejorar la calidad de la capacitación forestal, así como en la importancia de los planes de capacitación de guardabosques y obreros forestales, en el plano nacional. Objeto de preocupación siguió siendo la escasez de libros de texto y manuales forestales en español, problema que, de nuevo, está siendo examinado por el Comité Asesor de Enseñanza Forestal de la FAO.
La Comisión pidió que, en los próximos programas de la FAO se incluyera la celebración de consultas sobre enseñanza y capacitación forestales, para dar lugar a un intercambio de conocimientos, fomentar la colaboración regional y velar por la aplicación de las conclusiones y recomendaciones que, según se espera, emanarán de la Consulta Mundial sobre Enseñanza y Capacitación Forestales que se celebrará, bajo los auspicios de la FAO, en Estocolmo, a fines de 1971.
La Comisión ratificó la declaración de principios y las pautas para la formulación de la política de parques nacionales y vida silvestre en los países de América Latina, redactadas por el comité respectivo. Se aprobó también la recomendación de un proyecto regional coordinado de conservación de la vicuña y de otro de investigación de las principales especies de aves migratorias, sus derroteros y los peligros a que se ven expuestas, así como la adopción medidas urgentes de conservación de dichas especies.
La Comisión recibió con interés un informe, recién publicado, sobre las instituciones de investigación forestal de la región. Se estudiaron las necesidades de las principales instituciones de la región y la Comisión recomendó que se elaborara un proyecto regional de formación de investigadores forestales, en virtud del cual se suministren, además, materiales de enseñanza teórica y práctica. Se recomendaron el programa de investigación que se redactó para el Instituto Latinoamericano de Investigación y Capacitación Forestal de Mérida, Venezuela, y varias otras medidas en relación con los procedimientos empleados en la investigación y la recopilación de datos. La Comisión propugnó una red regional de cuencas hidrográficas destinadas a la enseñanza práctica y la creación de un número suficiente de reservas naturales representativas.
La Comisión eligió presidente a Pablo Rosero G., Director General de Bosques del Ecuador y vicepresidentes a Carlos Claverie R. (Venezuela), Federico Bascopé (Bolivia) y Keats a. Hall (Jamaica). Fernando Hartwig (Chile) fue designado relator y Fernando Barrientos (FAO) actuó como secretario. Jack C. Westoby, del Departamento de Montes de la FAO, asistió en representación del Director General de la Organización.
La Dirección de Montes organizó, en Roma, en mayo de 1971, un seminario experimental sobre planificación y métodos de desarrollo forestal para evaluar las necesidades de personal. Asistieron 18 altos funcionarios de los servicios forestales de países de habla inglesa, principalmente de Africa (Ghana, Kenia, Liberia, Nigeria, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Tanzania, Uganda y Zambia), y América Latina (Honduras británico, Guyana y Surinam). El seminario se financió en virtud de un acuerdo con la Oficina internacional de desarrollo de Suecia. Se espera organizar en el futuro seminarios en los idiomas de trabajo de la FAO.
Hace muchos años, la FAO patrocinó un seminario de este tipo en Yugoslavia. En el de 1971, participaron varios miembros del personal de la FAO. Entre los profesores y conferenciantes invitados, se cuentan:
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M. Gane |
Director, Project Planning Centre, University of Bradford, Reino Unido |
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G.R. Gregory |
Professor of Resource Economics, University of Michigan, EE.UU. |
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D.R. Johnston |
Director, Management Services Division, British Forestry Commission, Reino Unido |
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A. Madas |
Director del Departamento de Alimentación, Agricultura y Bosques de la Junta de Planificación del Estado Hungría |
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S.D. Richardson |
Professor of Forestry and Wood Science, University of Wales, Bangor, Reino Unido |
En una conferencia de apertura, R.D. Johnston (co-autor del conocido libro de texto Forest Planning [Planificación forestal], publicado en 1967), definió la planificación como (a) la formulación de las diferentes políticas que se pueden seguir, (b) su evaluación y (c) la constancia escrita de la intención de aplicar la elegido.
Conviene, dijo, distinguir tres niveles de planificación: estratégico, táctico y operativo, aunque no es posible trazar límites precisos entre uno y otro. Grosso modo, la planificación estratégica corresponde a los más altos niveles de ordenación y tiende a ser a largo plazo y a interesarse en una gama muy amplia de factores. La planificación táctica corresponde a la ordenación de mediana categoría y tiende a ser a medio plazo y a interesarse en factores más puramente regionales. La planificación operativa se interesa en la explotación y empleo de los recursos del bosque a nivel local y, por lo general, planifica períodos de un año o menos.
Es muy importante asegurarse que los ordenadores de cada uno de los niveles mencionados comprendan claramente sus funciones en materia de planificación. No es nada raro en los bosques que la planificación, a sus distintos niveles, la realicen personas de categoría que no suele ser la más apropiada. Por una parte, los ordenadores de más alta categoría tienden a inmiscuirse demasiado en la planificación táctica y operativa que corresponde a sus subordinados y, por la otra, a falta de directivas claras, estos últimos se ven en la necesidad de hacer suposiciones en cuanto a los objetivos tácticos, e incluso estratégicos, para poder trazar sus planes operativos.
Una de las causas de esta confusión en la planificación es el concepto que tradicionalmente se tiene del plan de trabajo forestal. Por muchos anos, se consideró como el documento fundamental de planificación. Se perfeccionó en el siglo XIX y refleja la estabilidad y seguridad de la Europa de esa época. El transporte de la madera era lento y molesto y la ordenación de un bosque tendía a realizarse en función de las actividades sociales y económicas de los vecinos más próximos. Por otra parte, el Estado no ejercía casi ningún control sobre el comercio. En tales circunstancias, era lógico considerar el bosque de manera aislada. Pero hoy en día, en que ha aumentado el control estatal de la economía, en general, ha mejorado el transporte y la madera se elabora en gran escala, el bosque no puede ser considerado de manera aislada. Por lo tanto, redactar un plan de trabajo forestal careciendo del estratégico y del táctico es completamente inútil.
La importancia relativa de los planes estratégico, táctico y operativo depende de las circunstancias. En un país muy industrializado, con un alto grado de control centralizado de la economía y personal de gran experiencia técnica, los planes estratégico y táctico tienen suma importancia y el de trabajo puede limitarse a un programa y un presupuesto, o poco más.
En los países en desarrollo, varían mucho de un lugar a otro la situación y la importancia relativa de los planes estratégico, táctico y operativo. Sin embargo, no hay duda de que el plan estratégico debe hacerse primero y servir de marco al táctico y éste, a su vez, al operativo. Además, los planes estratégicos deben ser redactados por los ordenadores de más alta categoría, los tácticos por los de mediana categoría y los operativos por el personal que trabaja en el terreno.
Desde hace muchísimo tiempo, los forestales se han dado cuenta de que las dificultades estrictamente técnicas de la planificación a largo plazo y sus esfuerzos por imponer patrones de ordenación formales a sus bosques se han visto frustrados continuamente por diversos factores como el viento, el daño causado por los insectos y por dificultades en la reproducción natural. Sin embargo, en los últimos tiempos, la actividad forestal, lo mismo que muchas otras, se ve cada vez más interesada en las complejas interacciones de la economía nacional. Por lo tanto, los problemas de carácter físico han dejado de tener, en la ordenación de los bosques, tanta importancia como antes. Hoy en día el forestal se ocupa tanto, o quizá aún más, de los problemas relacionados con las inversiones y los aspectos sociales, la evolución de los mercados, las leyes tributarias y los rápidos cambios tecnológicos. Algunos países en desarrollo están experimentando durante decenios transformaciones sociales y económicas que, en los países desarrollados, tardaron siglos. Por tal motivo, se puede suponer que, por diversas causas, el hacer planes forestales demasiado detallados a largo plazo probablemente no sólo sea una pérdida de tiempo, sino también un obstáculo, cuando se trata de tomar decisiones que son lógicas.
Por otra parte, el bosque, por su naturaleza, exige un enfoque a largo plazo. Por tal motivo, constituye en cierta manera un problema conciliar dicho enfoque a largo plazo con la necesidad de adaptar la ordenación según cambien las circunstancias. La solución del problema de la planificación forestal no es fundamentalmente difícil. Se trata simplemente de velar por que sea totalmente flexible a todos los niveles. Es decir, que, tan pronto como se considere que ha cambiado la situación, se les puedan hacer las modificaciones correspondientes, en caso necesario. A simple vista, esta afirmación podría parecer temeraria. Podría pensarse que significa que la actividad a largo plazo quedará a merced de los caprichos de cada nuevo planificador ordenador. Sin embargo, es claramente ilógico insistir en un determinado plan, si las circunstancias se han modificado tanto que signifiquen un cambio de objetivo, o de los métodos óptimos para lograrlo.
La base de la planificación está en el sentido común y el buen juicio, pero, salvo las situaciones más sencillas y conocidas, es difícil prever los efectos y las interacciones de los factores interesados. Por tal motivo, el planificador necesita diversos elementos de ayuda.
Sin embargo, a pesar del rápido perfeccionamiento de los instrumentos de análisis que ha tenido lugar en los últimos años, su empleo no exime al gestor de la necesidad de emplear su propio juicio. Las causas principales son dos. La primera es la dificultad de reunir todos los datos de interés y la segunda la de saber manejar aquellos factores de la situación que no se conocen con certeza. Esto significa que el ordenador forestal tiene que emplear necesariamente su propio criterio en lo que respecta a las futuras condiciones económicas y a los efectos que puedan tener para la empresa.
Un plan trata de reflejar una situación viva y real, pero, en su mayoría, la planificación cotidiana se basa en datos sumamente simplificados y racionalizados, a plazos cortos. Se necesitan métodos sumamente refinados, cuando hay que tomar en cuenta un mayor número de factores diversos, estudiar más a fondo las interacciones y contemplar plazos más largos.
Se pueden clasificar los elementos que se emplean en la clasificación, por orden de complejidad o refinamiento como, por ejemplo:
1. experiencia y hábitos adquiridos en el pasado;2. soluciones de «libro de ejercicios» que aparecen en los manuales, instrucciones, etc.;
3. tablas de cálculos hechos de antemano;
4. investigación operativa, o sea, análisis más amplios de las diversas políticas que se pueden aplicar y posibles interacciones en cada una;
5. estudio completo de todas las políticas posibles y de sus consecuencias previsibles.
El orden 1 a 5 se puede relaccionar con:
a) un grado decreciente de adaptación a la situación y una simplificación de la misma;
b) el empleo de herramientas más complejas, pero también más flexibles;
c) un resultado global más realista y mejor;
d) el paso de una solución «prefabricada» a una hecha «a la medida».
Pautas de los libros de ejercicios. Fuera de las técnicas que se basan simplemente en los hábitos o experiencia adquiridos y que pueden considerarse típicas de la solución de los libros de ejercicios, probablemente se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que, en su mayor parte, la planificación forestal, hoy en día, depende del empleo de diversas tablas y gráficas, diagramas de referencia y ejercicios uniformes.
Las tablas de volumen, de rodales y de ordenación constituyen buenos ejemplos de las pautas de los libros de ejercicios, donde ya aparecen las soluciones de los problemas, de manera que la persona que las emplea no tiene que hacer cálculos.
Tablas de cálculos hechos de antemano. Se pueden considerar como una versión más refinada de las pautas del libro de ejercicios. Muchos de los datos que se pueden obtener de estas tablas son el resultado de cálculos incorporados en el sistema, pero el que las emplea tiene que hacer varias suposiciones y cálculos, relativamente sencillos, para encontrar la solución de un problema particular. No hay una clara distinción entre las pautas de los libros de ejercicios y las tablas de cálculos hechos de antemano. Se trata de una diferencia de grado solamente. Las tablas de tipo uniforme, que se emplean para determinar las tareas del trabajo a destajo, constituyen un buen ejemplo de pauta de libro de ejercicios, sumamente perfeccionada, o de tabla sencilla de cálculos hechos de antemano. En ellas aparecen los minutos que se necesitan, generalmente, para realizar determinada labor y permiten ajustar el tiempo uniformemente, dejando margen para las circunstancias propias del lugar. Las tablas de cálculos hechos de antemano se emplean, también, para realizar cálculos de rentabilidad de varios tipos.
Investigación operativa. Las soluciones de los libros de ejercicios y, en menor grado, las de las tablas de cálculos hechos de antemano, constituyen ejemplos de las que se pueden aplicar a problemas que se presentan con frecuencia. En cambio, la investigación operativa se emplea para descubrir las interpelaciones que puede haber entre una gran variedad de factores. Así, se puede considerar como una técnica de planificación hecha totalmente «a la medida», reservándose el término «investigación operativa», por lo general, para las investigaciones en las cuales se toma en cuenta un gran número de variables y una amplia gama de políticas aplicables.
Es evidente que cada una de las técnicas mencionadas anteriormente tiene un lugar en la planificación forestal, y, a medida que vaya difundiéndose el reconocimiento de la necesidad de la planificación de arriba hacia abajo, las técnicas de investigación operativa, inevitablemente, se emplearán mucho más.
