Une approche holistique
Types d'action
Planification et analyse
Modélisation
Réformes légales et institutionnelles
Mesures économiques
Projets et programmes de dépenses: Projets vs politiques
Ce chapitre met plus nettement l'accent sur comment mener à bien des réformes de la politique de l'eau et plus précisément sur ce qu'il convient de faire en accord avec les principes généraux développés dans le chapitre précédent.
Il commence par mettre en avant l'importance d'une approche holistique - qui reconnaisse le fait que les décisions concernant l'eau ont une portée considérable et un caractère intersectoriel. Il entreprend ensuite d'examiner les différentes composantes d'un réexamen des politiques et les processus et méthodologies clés que cela entraîne.
Les différents types d'actions requises sont catégorisés. En appoint aux commentaires sur la planification et l'analyse on trouvera des sections sur la collecte d'informations, les études prévisionnelles, la planification intégrée, la comptabilité des ressources naturelles, les matrices d'analyse décisionnelle. Pour les réformes juridiques et institutionnelles, les principaux sujets traités sont les réformes juridiques, la réforme institutionnelle et la réorganisation, et la participation. Les mesures économiques comprennent les liens macro-micro, la création d'incitations qui à leur tour se subdivisent en tarifs et redevances de pollution dans divers secteurs, mesures non tarifaires, promotion de marchés de l'eau, banques et enchères, et utilisation de normes consacrées par l'usage.
Dans les parties sous-titrées projets et programmes on trouvera un commentaire sur comment l'évaluation, la sélection et l'élaboration des projets doit s'adapter aux besoins d'une nouvelle stratégie, avec des sections sur les analyses coûts-avantages et coût-efficacité, sur l'évaluation de l'environnement et la gestion financière.
L'ICWE et la CNUED ont appelé à la recherche d'une nouvelle approche d'évaluation, de mise en valeur et de gestion de la ressource en eau douce. L'approche suggérée implique que l'on gère l'eau douce comme une ressource limitée et vulnérable et que l'on intègre les schémas et les programmes sectoriels dans le cadre général de la politique économique et sociale du pays (UN, 1992).
Une approche plus intégrée et plus large des politiques et des problèmes de l'eau est importante de part le caractère particulier d'unité de la ressource en eau. L'eau de pluie, les cours d'eau, les eaux souterraines et les eaux polluées font toutes partie de la même ressource, ce qui signifie une forte interdépendance entre les mesures prises, que cela soit à un niveau global, national, régional ou local (Rogers, 1992). L'utilisation de l'eau en un certain point du système altère la ressource disponible et affecte les usagers en d'autres points. Les barrages construits dans un pays réduisent fréquemment le débit des cours d'eau des pays en aval pour des années, affectant ainsi les capacités de production hydroélectrique et d'irrigation. Lorsqu'une ville sur-utilise une nappe, les débits des cours d'eau des zones avoisinantes peuvent s'en trouver réduits. La main de l'homme peut contribuer, au niveau local, à modifier le climat avec des conséquences à long terme pour le système hydrologique planétaire.
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ENCADRE 4: MATRICE D'ANALYSE DES POLITIQUES | ||
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Catégories d'action |
Composantes |
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1. PLANIFICATION ET ANALYSE | ||
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Objectifs: collecter des données sur le secteur de l'eau; les analyser en fonction des besoins en eau du pays; formuler une stratégie nationale pour l'eau | ||
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Cadre d'analyse |
Stratégie nationale pour l'eau |
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Systèmes d'information |
Evaluation des ressources en eau |
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2. LOIS ET INSTITUTIONS | ||
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Objectifs: créer l'environnement favorable au bon fonctionnement de la stratégie; mettre en place un cadre juridique à l'intérieur duquel les droits et les obligations relatives à l'eau soient clairs et qui facilite son utilisation rationnelle, mettre en place des institutions et une responsabilisation de la gestion qui soient en accord avec la stratégie; s'assurer que les réglementations appropriées sont en place. | ||
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Cadre juridique |
Lois clarifiant les droits, fonciers et autres |
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Réforme institutionnelle |
Nouvelles autorités |
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Structures de gestion |
Examens de l'exploitation et de l'entretien |
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Réglementation |
Qualité de l'eau |
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3. REGIMES ECONOMIQUES | ||
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Objectifs: faire en sorte que les politiques macro-économiques et sectorielles soutiennent la stratégie pour l'eau; créer des incitations spécifiques pour promouvoir une utilisation raisonnée de l'eau. | ||
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Politiques économiques générales |
Soutien à l'agriculture |
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Incitations |
Prix |
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4. PROJETS ET PROGRAMMES | ||
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Objectifs: sélectionner, évaluer et concevoir systématiquement projets et programmes de dépenses en accord avec la stratégie nationale. | ||
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Dispositifs d'investissement public |
Evaluation de projet |
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Programmes d'utilisation rationnelle de l'eau |
Evaluation de l'environnement |
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Campagnes d'information |
Gestion financière |
Les politiques, les lois, les projets, la réglementation et les mesures administratives négligent trop souvent ces relations. Les gouvernements ont tendance à organiser et administrer séparément les activités du secteur de l'eau. Les ressources de surface et souterraines sont souvent gérées par des entités séparées; et la qualité et la quantité sont sous la responsabilité de secteurs différents. Ainsi un ministère est chargé de l'irrigation, un autre de l'approvisionnement des ménages et de la salubrité, un troisième de la production hydroélectrique, un quatrième du transport, un cinquième de la qualité de l'eau, un sixième de la politique de l'environnement et ainsi de suite.
Cette bureaucratie fragmentée prend des décisions non coordonnées qui reflètent les responsabilités spécifiques (et indépendantes les unes des autres) de chaque institution. Trop souvent les fonctionnaires chargés de la planification décident de mettre en valeur la même source d'eau à l'intérieur d'un système interdépendant pour des usages différents qui sont en concurrence. Cette approche projet par projet, ministère par ministère et région par région ne convient plus pour aborder les questions de l'eau.
Une approche plus intégrée de l'évaluation et de la planification impose à ceux qui dirigent de comprendre non seulement le cycle de l'eau (y compris les précipitations, la distribution, les interactions au sein de l'écosystème et les transformations de l'environnement et dans l'utilisation de la terre), mais aussi les divers besoins de mise en valeur intersectorielle des ressources en eau. Une initiative majeure de la politique de la ressource nationale en eau consiste donc à intégrer les activités sectorielles qui ont des répercussions sur la gestion et la mise en valeur des ressources en eau.
En accord avec une approche globale du secteur de l'eau, les différents types d'action peuvent être regroupés en quatre catégories principales: la planification et l'analyse, les lois et les institutions, les régimes économiques, et les projets et la programmation. En règle générale un réexamen de la politique de l'eau implique des mesures dans toutes ces catégories mais la balance des activités entre chaque catégorie varie évidemment d'un pays à l'autre, et il en va de même pour le détail des mesures prises. Ces catégories, ainsi que leurs composantes respectives, sont illustrées dans l'encadré 4 et examinés plus en détail dans ce chapitre.
Méthodologie et outils pour l'analyse des politiques de l'eau
Les données requises
Obtenir l'information
II y a un risque que les examens des politiques de l'eau prennent un tour technocratique. Certaines méthodologies - notamment celles se basant sur de vastes ensembles de données et impliquant des modélisations et des simulations d'optimisation - plaisent aux professionnels et séduisent les dirigeants par leur fondement quasi scientifique. Cependant, plutôt qu'une méthode sophistiquée, il est plus important de s'interroger sur sa pertinence au regard des objectifs spécifiques qu'on s'est donné, et sur sa crédibilité dans certains contextes sociaux, politiques et économiques particuliers.
L'élaboration des politiques de l'eau nécessite de grosses quantités de données. Cependant, on n'a en général pas de bonnes données sur les ressources en eau, et l'information disponible pour la demande est souvent basée sur des estimations peu précises. Cela signifie qu'établir la balance de l'offre et de la demande pour l'eau et en faire l'interprétation demande beaucoup de prudence.
L'obtention et l'interprétation d'informations hydrologiques sur les ressources et la qualité de l'eau coûtent cher. Les répercussions des nouveaux ouvrages d'importance doivent être examinées avec le plus grand soin. Il faut s'assurer des besoins et des attitudes des consommateurs, en procédant à des sondages dans certains cas. Toutefois, la collecte de données ne doit pas devenir une fin en soi. Les responsables devraient toujours avoir présentes à l'esprit les questions: "à quoi sert cette information"? et "est-ce la manière la plus rentable de l'obtenir"?
Il y a deux grands ensembles d'informations à établir pour servir de fondement aux grandes orientations, à la planification, à la mise en oeuvre et au suivi des résultats: ce sont d'une part un inventaire des ressources (localisation, quantité et qualité) et d'autre part un inventaire des dérivations et des utilisations in situ des cours d'eau.
En collectant les données sur les ressources en eau, il est probable qu'apparaisse une disparité entre les disponibilités d'un côté et la qualité de l'autre. Alors que les problèmes de disponibilité font le plus souvent partie intégrante de la planification et de la gestion de la ressource en eau, les problèmes de qualité de l'eau sont trop souvent ignorés. La qualité des eaux de rivière est un problème très complexe par exemple, et il faut beaucoup simplifier les résultats pour les besoins pratiques de la planification. Etant donné qu'en terme de qualité, les résultats les plus mauvais en un point donné, où qu'il soit, sont plus pertinents que les valeurs moyennes où les meilleures, il est important d'avoir des données sur les valeurs maximales ou extrêmes.
L'inventaire des usages actuels de dérivation et des cours d'eau in situ, doit englober les aspects de situation géographique, de quantité, de qualité et dans chaque cas l'état de l'information. Parmi les catégories les plus importantes on trouvera vraisemblablement: l'approvisionnement en eau des villes et de l'industrie, le transport et l'évacuation des eaux usées, l'agriculture, la lutte contre les inondations, l'aquaculture et les pêcheries, l'hydroélectricité, la navigation, le tourisme, les loisirs et l'agrément, la protection de l'environnement humain et de la nature, et la défense.
Du fait de la taille et de la longévité de nombreux investissements dans le secteur de l'eau, il est essentiel de penser les tendances de ce secteur dans la durée. La prévision des besoins futurs exigerait de procéder à des analyses prévisionnelles de l'offre et de la demande sur des périodes de 25 à 50 ans. Extrapoler sur des tendances actuelles ou récentes n'a pas de sens si celles-ci ne sont pas durables et si des changements de comportements vont probablement s'imposer. Il en découle que les projets agissant sur la demande doivent être itératifs: si les premiers scénarios offre-demande apparaissent clairement inapplicables, il faut alors introduire des scénarios qui mettent enjeu la régulation de la demande et l'élasticité des prix. Dans la plupart des cas, on ne peut raisonnablement envisager une demande en eau totalement libre.
Plusieurs aspects sont à considérer:
Droit d'accès à l'information: Elle peut être facilement disponible ou au contraire nécessiter persuasion et coercition pour l'obtenir. Ceux qui détiennent l'information sur l'eau peuvent considérer ces informations comme "sensibles" et vouloir les garder confidentielles.
Les besoins en informations: Collecter et traiter l'information peut se révéler une tâche énorme, il est donc préférable que les informations requises ne dépassent pas le minimum nécessaire à la stratégie, et que leur collecte ne représente pas un coût trop élevé. Il est préférable que les données soient diffusées à ceux qui en ont vraiment besoin, afin d'éviter la duplication et les efforts inutiles.
Qualité de l'information: Des informations de bonne qualité sont essentielles. Les données disponibles sont souvent inexactes et potentiellement trompeuses, à moins qu'un système d'information efficace ait été en place depuis un certain nombre d'années. Des prévisions basées sur des données trompeuses à l'origine seront fausses. Il faut toujours examiner les intentions de ceux qui donnent l'information. Les utilisateurs qui espèrent bénéficier des améliorations de l'approvisionnement mais sans que cela leur coûte, auront intérêt à exagérer leurs besoins.
Brièveté et simplification: II est préférable que les spécialistes réduisent et simplifient leurs informations et surtout les ajustent aux besoins spécifiques des dirigeants, pour optimiser leur utilité. Les non-spécialistes par contre doivent indiquer clairement aux spécialistes les informations dont ils ont besoin.
L'encadré 5 résume les questions clés à se poser à propos des données sur l'eau.
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ENCADRE 5: QUESTIONS A SE POSER CONCERNANT LES DONNEES · Comment obtenir l'accès à l'information requise? Les détenteurs de données sont ils obligés de la divulguer? Si ce n'est pas le cas, comment peut-on les persuader de coopérer? Quand l'information doit être achetée, quel en est le coût et quelle est la façon la plus rentable de l'obtenir? · Quels sont les besoins minimums en information, et comment va-t-on gérer ces informations et les diffuser à ceux qui en ont besoin? · Quels critères de qualité des informations sont requis et comment les atteindre? · Quels degrés de simplification et de condensation de l'information sont requis pour l'élaboration des politiques et la planification? · Comment planifier, financer et mettre en oeuvre des collectes et des contrôles d'informations supplémentaires? |
Les modèles peuvent être physiques (hydrologiques), économiques, ou combinés. Les modèles physiques sont censés rendre compte de la complexité d'un système d'eau et nécessitent beaucoup de données. Les modèles économiques cherchent à représenter la balance de l'offre et de la demande pour un système donné. Si on introduit l'élasticité des prix et de la demande dans les variables, on peut élaborer des scénarios pour le futur qui pourront être utiles pour les prises de décisions et les investissements. Une autre utilité des modèles est d'optimiser la distribution de l'eau dans ses différents usages, en établissant une valeur pour chaque usage.
La modélisation est une façon utile d'éclairer les problèmes qui sont importants pour les dirigeants, comme par exemple la production durable d'un aquifère, les scénarios à long terme sur l'offre et la demande lorsqu'on fixe des prix à l'eau, optimiser l'utilisation d'un réservoir servant différents utilisateurs (hydroélectricité, irrigation, contrôle des crues, agrément, pêche, etc.), mais il serait naïf de croire que les modèles sont capables d'élaborer des solutions qu'ont pourrait appliquer de façon générale, car leur validité est fonction de la validité des hypothèses de départ qui les sous-tendent concernant les lois, les institutions et le comportement des consommateurs. On peut opposer les mêmes réserves à un recours excessif à la planification intégrée.
Réforme juridique
Réorganiser le secteur de l'eau
Participation: ONG et associations d'usagers
Dans le but de formuler un système juridique approprié à la gestion de l'eau, une série d'étapes et d'actions s'imposent. Elles sont décrites ci-après:
· rassembler toutes les lois en vigueur sur, ou ayant trait à, la mise en valeur et la gestion des ressources en eau;· analyser cette législation et déterminer si elle est compatible avec les options envisagées; détecter les problèmes relatifs aux droits individuels et collectifs en vigueur et aux pouvoirs des gouvernements; évaluer les ajustements nécessaires pour ces droits et ces pouvoirs; évaluer aussi le travail de rédaction de nouvelles lois, nécessaire pour mettre en oeuvre les nouvelles mesures; et finalement
· établir, mettre en oeuvre et faire respecter la nouvelle législation requise.
Il est tout d'abord nécessaire d'examiner si la ligne d'action proposée est compatible avec la législation existante gouvernant et réglementant l'utilisation, l'aménagement et la protection des ressources en eau et des autres ressources naturelles qui y sont liées (la terre, les forêts et les poissons par exemple) ainsi que l'environnement. Si ce n'est pas le cas, l'étape suivante consiste à examiner quels changements seront nécessaires et à quel niveau hiérarchique de la législation (c'est à dire, constitution, législation, arrêtés ministériels).
Par exemple, les mesures proposées pour réglementer les prélèvements et utilisations d'eau peuvent nécessiter une modification des droits d'usage de l'eau détenus par des individus ou par des groupes d'usagers. Ceci impliquerait de décider jusqu'à quel point de tels droits seraient sujets à changement et quelles garanties pourraient être données.
Les mesures prises peuvent nécessiter une modification ou une décentralisation des pouvoirs ou du domaine d'action des instances gouvernementales ou paragouvernementales responsables de la gestion et de la mise en valeur des ressources en eau, ou de fonctions connexes (c'est à dire, protection de la santé publique, protection de l'environnement, aménagement des terres et de la forêt, protection des espèces sauvages). L'introduction d'une politique de fixation de prix pour l'eau peut nécessiter une modification de la législation donnant encore à l'eau un statu non économique, ou une modification des privilèges dont bénéficient certains groupes donnés, tels que les paysans.
Le réexamen des politiques peut appeler une nouvelle législation - par opposition à un amendement de la législation en place. Le travail substantiel d'élaboration de lois que cela implique doit être pris en compte, notamment si on prévoit de privatiser ou de donner aux départements de l'eau un statut d'entreprise. Les mécanismes pour assurer les responsabilités, vis à vis du public, d'instances privées et autonomes ainsi que leur contrôle, peuvent se révéler juridiquement complexes.
S'il est proposé d'autoriser que l'eau soit transférable via des échanges commerciaux de droits d'eau, la question juridique clé est de savoir si l'eau doit être transférable séparément de la terre où elle est utilisée et si les transferts seront libres ou contrôlés par le gouvernement. L'encadré 6 résume les principales questions juridiques et l'encadré 7 dresse la liste des conditions juridiques préalables pour l'irrigation.
La réforme des services de distribution suppose un fonctionnement plus proche de celui du secteur concurrentiel. Ce qui implique un système de redevances plus actif, l'installation de compteurs, une restructuration tarifaire, un recouvrement des coûts amélioré, et un autofinancement plus important. Le plus souvent cela entraîne des réformes de gestion et d'organisation. L'élaboration d'un dispositif contractuel avec le gouvernement a, dans certains cas, été utilisée.
La privatisation est appropriée dans certains cas, bien qu'elle puisse prendre des formes variées et qu'une privatisation complète est une variante extrême et rare. Le modèle français de concessions et de baux a influencé un certain nombre de pays en développement tels que la Côte d'Ivoire, la Guinée, la Malaisie, le Maroc et la Thaïlande. Des compagnies privées sous contrôle opèrent aussi à Santiago du Chili et à Guatemala.
Un nombre croissant de groupes du secteur privé et associatif, parmi lesquels des associations d'usagers de l'eau et d'autres ONG, reprennent, pour l'irrigation, des responsabilités qui appartenaient au secteur public. La participation des usagers à la planification, à la gestion et à la propriété dans le domaine de l'irrigation, s'avère bien souvent être une méthode efficace pour accroître l'efficacité des systèmes d'irrigation. Des études réalisées à travers le monde démontrent que la participation des usagers aux services d'irrigation facilite l'accès à l'information, réduit les coûts de surveillance, crée chez les paysans un sentiment de participation active aux décisions et augmente la transparence ainsi que la responsabilisation dans la prise de décision.
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ENCADRE 6: LISTE DE CONTROLE: SELECTION DE QUESTIONS JURIDIQUES ET DES DISPOSITIONS LEGISLATIVES CORRESPONDANTES RELATIVES A L'EXAMEN ET A LA REFORME DE LA POLITIQUE DE L'EAU 1. Est-ce que les politiques proposées s'accordent avec la législation existante gouvernant et réglementant l'usage, la mise en valeur et la protection des ressources en eau et d'autres ressources naturelles qui y sont liées (la terre, les forêts et les poissons par exemple) ainsi que de l'environnement? Si ce n'est pas le cas, quels changements seront nécessaires et à quel niveau hiérarchique de la législation (c'est-à-dire, constitution, législation, arrêtés ministériels)? En particulier: 1.1 Est-ce que les mesures réglementaires proposées pour les prises d'eau et son utilisation nécessitent une modification des droits d'usage détenus par des individus ou des groupements d'usagers? Si c'est le cas, jusqu'à quel point et sous quelles garanties est-ce que de tels droits seront sujets à changements? 1.2 Est-ce que les mesures proposées nécessitent une modification des pouvoirs et du domaine d'action des instances gouvernementales et paragouvernementales responsables de la gestion et de la mise en valeur des ressources en eau, ou de fonctions connexes (c'est-à-dire, protection de la santé publique, de l'environnement, aménagement des terres et de la forêt, protection des espèces sauvages). 1.3 Y a-t-il des cas où les politiques de facturation nécessitent · une modification de la législation conférant à l'eau un statut non économique? · une modification des privilèges dont bénéficient certains groupes donnés d'utilisateurs tels que les paysans? 2. Est-ce que les mesures proposées nécessitent une nouvelle législation - par opposition à des amendements de la législation déjà en vigueur - pour les soutenir et, si c'est le cas, quels seront les besoins pour l'élaboration d'un ensemble substantiel de lois ad hoc? En particulier: 2.1 Est-ce que les mesures proposées favorisent la privatisation des services et, si oui, quels mécanismes Juridiques devront être ajoutés à la législation requise, pour réconcilier les motivations de profit des services privatisés avec l'intérêt général se trouvant dans un service fiable, de qualité et à des prix abordables? 2.2 Est-ce que les mesures proposées favorisent le passage à un statut d'entreprise pour les services publics chargés de la gestion et de la mise en valeur des ressources en eau et, si c'est le cas, quels mécanismes juridiques devront être ajoutés à la législation requise, pour s'assurer des responsabilités afférentes à ces nouvelles entreprises vis à vis du public. 2.3 Est-ce que les mesures proposées favorisent le transfert de l'eau, le jeu du marché déterminant les droits d'eau et, si c'est le cas · est-ce que l'eau pourra être transférable séparément de la terre où elle est utilisée? et · les transferts seront-ils libres ou contrôlés par le gouvernement? |
Les associations d'usagers de l'eau devraient s'accroître en nombre et en importance dans les dix années à venir à mesure qu'augmente la pression pour arriver à l'autonomie. Déjà des gouvernements transfèrent aux associations d'usagers de nombreux aspects des systèmes publics d'irrigation. L'Argentine, la Colombie, L'Indonésie, Le Mexique, le Népal, Les Philippines, le Sri Lanka et la Tunisie en sont des exemples qui ont été étudiés en détail. L'Indonésie, par exemple, en 1992, avait déjà procédé au transfert de plus de 400 systèmes d'irrigation, couvrant 34 000 ha, vers des associations d'usagers. Dans l'avenir à mesure que le financement par les paysans se développe, les groupes d'usagers deviendront encore plus influents.
Les ONG peuvent s'investir dans toute une série d'activités liées à l'eau, qui vont du développement de projets pour l'approvisionnement des zones rurales et pour la petite irrigation, à favoriser la création d'associations d'usagers à des fins de gestion de l'eau. Certaines ONG encouragent les paysans à essayer de nouvelles technologies, comme par exemple les techniques de protection des bassins et d'irrigation par aspersion introduites par l'Aga Khan Rural Support Programme à Gujurat en Inde.
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ENCADRE 7: CONDITIONS JURIDIQUES PREALABLES POUR LA GESTION DE L'IRRIGATION A mesure que s'accroissent les difficultés en terme de ressources en eau et de finances publiques, les systèmes juridiques et administratifs doivent s'adapter à la nouvelle situation. Ce processus fait intervenir un certain nombre de questions juridiques et institutionnelles. Garantie des droits d'eau: une quantité et un débit fiables d'eau de qualité convenable et une protection contre la pollution sont des besoins de base pour le développement de l'irrigation. La question des garanties juridiques s'est forgée sur les conflits existants ou potentiels relatifs à l'eau, et on y répond par des dispositions utilisées pour les résolutions de conflits. La garantie des droits d'eau est cependant également nécessaire dans des situations non conflictuelles liées à des transactions marchandes telles que le transfert commercial de droits à l'eau entre usagers ou lorsque ces droits sont utilisés comme garantie de prêts bancaires. Les titres donnant droit à l'eau sont, à travers certaines dispositions juridiques claires, essentiels pour éviter les conflits et stimuler les mécanismes du marché visant à une rentabilité accrue dans l'utilisation de l'eau. Les règles et les pratiques du droit coutumier doivent acquérir force de loi du fait qu'ils contribuent, notamment en contexte rural, à réglementer l'accès à l'eau et à régler les conflits qui y sont liés. Les approches informelles traditionnelles sont importantes car la résolution de conflits par voie légale au tribunal est souvent risquée, onéreuse et en contradiction avec la culture locale, La répartition de l'eau entre les différents utilisateurs s'effectue normalement par le biais de licences qui doivent permettre un degré de flexibilité adéquat tout en prévenant ou minimisant les conflits liés à l'eau. Lorsqu'une source d'approvisionnement sous licence est transférée à des utilisations à plus haute valeur (d'une utilisation agricole à une utilisation industrielle par exemple), des dispositions juridiques pour réguler ces transferts et définir les compensations aux détenteurs de licences destitués, sont nécessaires. La transférabilité des droits d'utilisation de l'eau est particulièrement importante pour l'irrigation, de façon à encourager les investissements dans des méthodes qui économisent l'eau et qui permettent des utilisations alternatives à plus haute valeur des quantités économisées. Toutefois, pour freiner la spéculation sur les droits d'eau, notamment quand les ressources en eau sont limitées, l'eau pour l'irrigation est communément considérée comme appartenant à la terre irriguée. Des systèmes de transfert obéissant rigoureusement aux lois du marché sont rares et les pratiques actuelles, afin d'être en accord avec les orientations pour le secteur public et les schémas d'aménagement des eaux, sont souvent limités à des transferts sous le contrôle direct de l'administration. La mise en place de garanties sur le statut d'occupation de la terre et sur les droits de propriété, associée à la réforme et à la redistribution foncière répondant à des objectifs de Justice sociale, offre l'opportunité de remplacer des formes de tenure telles que le fermage et le métayage, qui freinent le développement et empêchent une utilisation efficace et durable des terres irriguées. Afin de soutenir la transition d'une agriculture traditionnelle à une agriculture moderne, des dispositions Juridiques sont requises pour assurer une transition progressive des droits coutumiers à des titres modernes et échangeables. Le recouvrement des coûts est souvent limité par des obstacles juridiques ou institutionnels tels que l'exemption de prélèvements et de redevances pour les paysans, l'insuffisance de l'autorité chargée de la perception et de la mise en vigueur effective des redevances, et l'absence de mécanismes budgétaires et institutionnels pour faire en sorte que les fonds perçus restent dans le sous-secteur de l'eau. Toujours dans le cadre d'un objectif de retrait du gouvernement de nombreuses responsabilités, il est nécessaire de mettre en place des autorités juridiques et des institutions facilitatrices adéquates pour le transfert de responsabilités du gouvernement vers les usagers. L'ampleur des transferts d'ouvrages d'irrigation vers les usagers ou leur rétention par le gouvernement doit être réglementée. Les groupes d'usagers doivent avoir un statut juridique et être adaptés à l'étendue des fonctions des associations d'usagers. Le contrôle de la pollution issue de l'irrigation soulève des problèmes juridiques, à savoir: jusqu'où peut-on limiter les droits fonciers légitimes des cultivateurs relativement à la terre actuellement cultivée et aux pratiques agricoles; et doit-on donner une compensation, et si oui de quel type? |
De nombreuses ONG sont issus d'initiatives locales. Elles se financent et se gèrent de façon indépendante. Ces organisations apportent à d'autres domaines de l'action pour le développement de nouvelles façons de voir les choses, de nouvelles idées et méthodes de travail. Une grande partie de leurs succès sont attribués à leur ancrage local ainsi qu'à leur expérience des conditions régionales et à l'intérêt qu'elles leur portent. Elles ont été particulièrement actives dans la mise en avant des intérêts des groupes les plus pauvres et désavantagés à travers une défense bien formulée et énergique de leur cause et un accès aux services.
L'ancrage local des ONG peut leur permettre de venir en aide à des communautés vulnérables ou éloignées qui sont extrêmement difficiles à atteindre avec les programmes gouvernementaux conçus et dirigés de manière conventionnelle. Grâce aux contacts étroits qu'ils tissent au niveau local et à leurs capacités à mobiliser des groupes soudés, les ONG peuvent fournir le leadership nécessaire pour arriver à des solutions socialement acceptables, et dans certains cas (comme aux Philippines) servir d'organisations communautaires.
Améliorer la gestion des ressources hydriques suppose de reconnaître comment le secteur global de l'eau est lié à l'économie nationale. Il est tout aussi important de comprendre comment les instruments d'une politique économique différente influencent l'utilisation de l'eau dans différents secteurs économiques ainsi qu'aux niveaux local, régional et national et pour les ménages, les exploitations agricoles et les entreprises. Pendant trop longtemps beaucoup de responsables de l'eau n'ont pas su voir le lien entre les politiques macro-économiques et leur impact sur, par exemple, des domaines techniques tels que l'irrigation.
Des politiques macro-économiques et des politiques sectorielles ne visant pas spécifiquement le secteur de l'eau peuvent avoir un impact stratégique sur la répartition des ressources et la demande globale dans l'économie. La stratégie générale de développement d'un pays et les politiques macro-économiques utilisées - politiques financières, monétaires et commerciales comprises - ont un effet direct et indirect sur la demande et l'investissement dans les activités liées à l'eau. L'exemple le plus représentatif est celui des dépenses publiques (politique financière) pour l'irrigation, le contrôle des crues ou les barrages.
Un exemple moins évident est celui de la politique commerciale et des taux de change visant à promouvoir les exportations et à gagner plus de devises étrangères. Par exemple, une dépréciation de la monnaie peut entraîner un accroissement des exportations de cultures à haute valeur et consommatrices d'eau. Si d'autres changements de politique réduisent les taxes à l'exportation, on donne aux paysans des raisons encore plus fortes d'investir dans des cultures d'exportation ainsi que dans l'irrigation requise.
Les stratégies nationales de développement peuvent influer directement sur la répartition et l'usage de l'eau d'autres manières. Dans le cas d'une stratégie d'autosuffisance alimentaire, le gouvernement peut être amené à subventionner des apports en eau intensifs pour inciter les paysans à produire plus de riz. En accordant des incitations financières aux producteurs de riz, le gouvernement influe sur la demande d'eau et sur les investissements privés pour l'irrigation via sa politique des prix.
Mise à part les effets directs de telles politiques des prix sur l'utilisation de l'eau, l'augmentation de la demande en eau d'irrigation a aussi des implications intersectorielles, intra-sectorielles, sur la répartition, et sur l'environnement. Le secteur de l'agriculture se voit attribuer un avantage économique quant à l'accès à l'eau vis-à-vis du secteur industriel (intersectoriel); l'eau utilisée pour le riz bénéficie d'un avantage économique sur l'eau utilisée pour d'autres cultures (intra-sectoriel); les producteurs de riz possédant plus de terres et ayant un meilleur accès à l'eau, sont avantagés par rapport à ceux qui ont moins de terre et d'eau (répartition); une utilisation accrue de pesticides et d'engrais aura un impact sur l'environnement (environnement).
Les politiques sectorielles affectent l'utilisation et la répartition de l'eau dans les secteurs non agricoles de diverses manières. Par exemple dans l'ouest des Etats-Unis, de 70 à 80 % de l'eau de la région provient de la fonte des neiges des forêts de montagne, dont beaucoup sont sous juridiction publique. Les débits sont affectés de façon significative par les politiques d'exploitation de ces forets. Les politiques d'exploitation des parcours, à plus basse altitude, altèrent également l'écosystème et affectent donc le taux d'évapotranspiration, et par conséquent aussi les débits des cours d'eau et le renouvellement des nappes souterraines. Dans ces cas, il est important que les responsables de l'eau des villes en aval sachent identifier et comprendre les décisions et les motivations d'autres secteurs tels que l'élevage et l'exploitation des forêts (voir encadré 1: Mise en valeur des montagnes) et puissent y participer grâce à des mesures ad hoc.
Les programmes de stabilisation et d'ajustement structurel gardant toute leur importance, beaucoup de pays en développement mettent en oeuvre des changements fondamentaux dans leurs politiques macro-économiques et sectorielles. Les programmes d'ajustement types exigent plus de marché, un commerce plus ouvert, l'austérité financière, une disparition progressive des subventions aux producteurs et aux consommateurs (sur les marchés des intrants et des produits) et globalement une situation plus exposée qui entraîne des changements de stratégies de cultures. Les mesures de réductions budgétaires donnent lieu à une concurrence plus intense entre les secteurs, ou en leur sein même, pour le financement de nouveaux aménagements hydrauliques. Dans ces situations, il faut répondre avec beaucoup de prudence aux implications économiques, sociales et environnementales globales des choix faits.
Par exemple lorsque les gouvernements doivent choisir entre financer des projets d'irrigation ou des projets de production hydroélectrique, il y a un coût d'opportunité sociale additionnel pour l'eau d'irrigation des pays qui dépendent de sources d'énergie importées. En même temps, quand le manque d'eau fait que des paysans restent sur des terres non rentables telles que des zones d'alimentation escarpées, le pays est pénalisé deux fois: une fois en terme de réduction de la production, comparé à ce qui serait possible avec l'irrigation; une autre fois en terme d'érosion et d'épuisement des ressources, l'érosion risquant de raccourcir la durée de vie des aménagements hydrauliques existants.
Dans la plupart des pays, la pression se fait plus forte non seulement pour modifier la répartition des investissements mais aussi pour prendre en compte et répondre à des demandes en eau nouvelles. Les implications directes pour les responsables comprennent: moins d'investissements dans de nouveaux aménagements hydrauliques, l'élimination des subventions à l'irrigation, des efforts accrus pour le recouvrement des coûts, et mettre plus l'accent sur la régulation de la demande pour améliorer la rentabilité des ressources existantes.
Les réformes les mieux conçues et les mieux intentionnées dans le secteur de l'eau risquent d'être contrecarrées si les facteurs économiques clés vont contre elles. Par exemple les bénéfices retirés d'une fixation rationnelle des prix de l'eau d'irrigation peuvent être annihilés par des prix artificiellement hauts des produits agricoles visant à soutenir ce secteur. Pénaliser les gaspillages d'eau dans l'industrie en fixant un prix et des redevances de pollution ne sert à rien si, par ailleurs, la production de l'industrie lourde est hautement protégée ou si des contraintes budgétaires "douces" permettent aux entreprises parapubliques de reporter l'augmentation des redevances et des amendes sur leur ministère de tutelle. Ainsi, dans ces pays où l'eau devient le facteur de production rare, les actions menées dans le secteur de l'eau doivent être compatibles avec les autres facteurs économiques clés.
Les effets facilitateurs des conditions favorables peuvent être renforcés par la création de mesures incitatives pour une utilisation plus rationnelle de l'eau. Celles-ci peuvent être positives ou négatives, basées sur le marché ou non. Celles abordées ci-dessous comprennent: la tarification; les redevances pollution; les marchés de l'eau; et les incitations non liées au marché.
Bien que la facturation de l'eau soit largement utilisée dans toutes sortes de pays à tous les stades de développement, elle est généralement considérée comme un moyen de recouvrement des coûts plutôt qu'une façon de réguler activement la demande. Les principes de fixation de tarifs économiques sont bien en place et bien acceptés, et sont similaires à ceux utilisés dans le secteur de l'énergie. On peut les résumer comme fixant les prix selon les coûts marginaux à long terme. Ce système implique habituellement un ajustement des structures tarifaires qui permette d'y inclure un élément fixe et un autre variable, ce dernier croissant par augmentations successives ("progressivité").
On sait que l'élasticité de la demande des ménages est suffisante pour que la facturation soit un instrument efficace de gestion de la demande en eau. Diverses études empiriques arrivent aux mêmes conclusions que l'élasticité de la demande relativement au prix par ménage est comprise entre -0,3 et -0,7, ce qui implique qu'une hausse des prix de 10% entraîne une baisse de la demande entre 3% et 7% (Winpenny, 1994). Une condition préalable à une tarification économique est l'installation de compteurs, ce qui n'est pas toujours faisable ni recommandable.
Facturer l'eau peut être aussi le meilleur moyen de faire pression sur l'industrie pour limiter la pollution en pénalisant la consommation excessive d'eau. Une étude non publiée de D. Gupta et R. Bhatia en 1991 rapporte le cas de deux entreprises privées indiennes de taille similaire produisant des engrais. Celle qui payait à un prix élevé son eau municipale avait une consommation d'eau par tonne de production ne représentant que 40% de la consommation de l'autre entreprise qui elle, s'approvisionnait en partie à ses propres puits et en partie aux services publics à bas prix.
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ENCADRE 8: PROBLÈMES LIÉS A LA FACTURATION DE L'IRRIGATION DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT En examinant une sélection d'études récentes sur la facturation de l'eau dans l'irrigation dans les pays en développement, on s'aperçoit que de toute évidence il n'y a pas de facturation efficace de l'eau selon les règles du marché. Il y a une grande diversité dans les objectifs, les contraintes et les conditions, dans les situations socio-économiques, politiques et institutionnelles ainsi que dans d'autres aspects physiques et infrastructurels du développement de l'irrigation, entre les pays, entre les régions à l'intérieur du même pays, et même entre les projets pour une même région. Chaque projet d'irrigation doit par conséquent être géré de façon différente pour utiliser efficacement l'eau d'irrigation et pour atteindre les différents buts et objectifs. Ceci signifie qu'il doit aussi y avoir une décentralisation des contrôles de sorte que les responsables de l'irrigation soient efficaces au niveau du projet. Hélas, dans la plupart des pays en développement il y a trop de centralisation dans le contrôle et la gestion des projets d'irrigation, ce qui a pour conséquence l'utilisation de règles, de réglementations et de politiques uniformes concernant l'installation et la facturation de services d'irrigation qui ne sont pas également adaptées à tous les projets. Cet état de fait a pour conséquence le fonctionnement inefficace du système d'irrigation. Ainsi ce qu'il faut faire de toute urgence pour se diriger plus vite vers des mécanismes de tarification et de distribution de l'eau d'irrigation qui soient efficaces et basés sur le marché, c'est décentraliser de sorte que les décisions soient prises au niveau du projet. Même si ce processus entraînerait à court terme des prix non uniformes pour l'eau d'irrigation sur l'ensemble des projets et des régions, à long terme il conduirait à une organisation des prix plus efficace sur l'ensemble des projets et des régions et mettrait en mouvement le jeu de la concurrence qui conduira pour finir à une utilisation optimale des ressources en eau. |
La mise en place de redevances de pollution proportionnelles au volume et à la qualité des effluents est plus rare mais a fait la preuve qu'elle pouvait être efficace pour réduire à la fois la prise et le rejet d'eau. Dans trois entreprises industrielles de Sao Paulo au Brésil, la mise en place d'une redevance sur les effluents a entraîné en l'espace de deux ans une réduction de 40 % à 60 % de la consommation d'eau (cité dans Bhatia, Cestti et Winpenny, 1994).
Dans l'agriculture irriguée, l'instauration de prix pour promouvoir une utilisation efficace de l'eau est, dans son principe, désirable même si elle rencontre beaucoup de difficultés d'ordre pratique. De nombreux gouvernements subventionnent l'eau comme un instrument de leur politique alimentaire. Les subventions à l'eau d'irrigation deviennent capitalisées dans le prix que les paysans payent pour leurs terres. Il est peu réaliste de vouloir mesurer les quantités d'eau distribuée à un grand nombre de petits exploitants qui de toute façon reçoivent un service de qualité variable.
En pratique, les redevances à l'irrigation, là où elles ont une chance d'être effectivement perçues, tendent à être basées sur la surface irriguée, le type de culture, la durée de l'irrigation, et d'autres mesures indirectes. Bien que ces méthodes ne doivent pas être décriées si elles contribuent au recouvrement des coûts - essentiel pour financer l'E&E - elles ne favorisent pas une utilisation efficace de l'eau.
Ceci explique l'intérêt croissant pour des solutions de "délégation" telles que mesurer et facturer l'eau distribuée à un tout un village ou à une association d'usagers et de se reposer sur cette dernière pour obtenir des usagers le recouvrement des coûts et pour assurer l'utilisation la plus rentable de l'eau. Une alternative est de mesurer la consommation d'eau de groupes d'exploitants agricoles ou d'un seul gros exploitant qui revend aux autres.
Une délégation accrue des responsabilités concernant la facturation et d'autres décisions clés relatives à l'irrigation entraînerait, au moins dans le court terme, une variation plus importante des prix de l'eau entre les différents projets et régions. Mais c'est là un inconvénient qu'il peut valoir la peine d'accepter s'il entraîne une reconnaissance plus grande de la valeur et du coût d'opportunité de l'eau et un meilleur recouvrement des coûts (Sampath, 1992).
La présence d'eaux souterraines accessibles complique la fixation du prix de l'eau d'irrigation de surface. En fixant un prix trop haut on incite à accroître le recours aux nappes. Lorsqu'on excède les capacités naturelles de recharge de l'aquifère, il y a surexploitation, ce qui risque d'avoir des coûts externes pour la société. L'utilisation intensive d'un puits risque de faire baisser le niveau de la nappe pour tous les autres utilisateurs de puits de la zone. Mis à part les coûts à court terme, le processus peut devenir irréversible si la nappe est contaminée ou en cas d'affaissement de terrain.
C'est pour ces raisons que la gestion coordonnée des eaux de surface et des eaux souterraines est vitale, notamment dans les régions telles que l'Asie du sud où les eaux souterraines approvisionnent une grande partie des zones irriguées. Une complication supplémentaire dans la gestion des eaux souterraines est que l'aquifère est une ressource en propriété collective. En l'absence de pénalités les utilisateurs individuels sont encouragés à surexploiter les ressources puisque les coûts sont répartis entre tous les usagers. De la même façon aucun utilisateur donné n'a de bonnes raisons de s'abstenir d'utiliser l'eau puisque quelqu'un d'autre en tirerait bénéfice.
Les choix essentiels en matière de gestion des eaux souterraines sont par conséquent: soit une certaine forme de contrôle par la collectivité des usagers, soit des mesures imposées par l'état. Hormis les accords informels qui ne sont viables que dans des petites collectivités homogènes, on a le choix entre les mesures suivantes:
· prix et redevances (par exemple redevances sur les volumes sur la base des taux de pompage mesurés, taxes et ajustement des prix pour le carburant ou l'électricité);· contrôles de quantité (autorisations pour les nouveaux puits, taxes sur les pompes, spécifications pour les pompes, quotas de pompage); et
· transférabilité des autorisations de pompage (quotas qui peuvent être achetés ou vendus au sein d'un groupe d'usagers).
Au vu des problèmes que soulèvent la surveillance et la mise en vigueur des mesures, les approches basées sur la quantité semblent être plus efficaces que les redevances de pompage, et peuvent aboutir à des solutions rentables (FAO, 1993a).
L'utilisation conjointe des eaux de surface et des eaux souterraines devrait faire partie de tout projet de gestion de l'irrigation là où ces deux sources existent. Par exemple les ressources de surface pourraient fournir l'approvisionnement régulier de base avec les eaux souterraines en réserve pour satisfaire les besoins des cultures en périodes de pointe.
Il y a plusieurs types de marchés de l'eau. Leur point commun est que l'eau peut être achetée et vendue, lui permettant ainsi de trouver sa plus haute valeur d'usage. Les marchés pour les eaux souterraines sont largement répandus depuis longtemps dans certaines parties de l'Asie, comme par exemple à Gujarat en Inde et au Bangladesh. L'eau en surplus est vendue par le paysan à ceux qui sont en déficit. Des marchés pour les eaux de surface existent dans certains états de l'ouest aux Etats-Unis et dans l'est de l'Australie, que ce soit pour transférer l'eau de cultures irriguées à faible valeur vers les consommateurs urbains, ou pour la redistribuer dans l'agriculture. Parfois les transferts sont des arrangements semi-permanents, comme c'est le cas pour les efforts fournis par la Los Angeles Metropolitan Water Authority pour acquérir de ses voisins agricoles, des droits à long terme sur l'eau.
Les adjudications d'eau, quoique inhabituelles, sont répandues dans certaines parties de l'Espagne et ont fait l'objet de tentatives en Australie. Des banques de l'eau ont aussi été essayées: en réponse à la récente sécheresse, l'état de Californie a acheté de fermiers des droits sur l'eau pour les garder en réserve pour des usages urbains et industriels (et la plupart des stocks ont été utilisés dans ces buts là).
Malgré la valeur des instruments économiques pour améliorer l'efficacité avec laquelle l'eau est utilisée, des interventions publiques auront toujours un rôle à jouer, souvent en tandem avec les mesures économiques. Les campagnes d'éducation et de sensibilisation peuvent participer à une prise de conscience du public de la nécessité d'économiser l'eau, le message étant cependant fortement renforcé par la mise en place de tarifs. En ce qui concerne la pollution de l'eau, certaines substances sont si dangereuses qu'elles devraient être interdites - les redevances à la pollution ne suffisent pas. La seule réponse viable aux situations urgentes et courtes de pénurie peut être de rationner et d'interdire les utilisations qui gaspillent l'eau.
Certaines sociétés ont utilisé avec réussite des normes consacrées par l'usage, basées à chaque fois sur la "meilleure pratique" ou sur l'usage raisonnable, renforcées par des amendes pour les usagers qui dépassent ces normes. A Tianjin, en Chine, des normes sont mises en place pour les consommateurs industriels, basées sur des vérifications régulières et détaillées de la consommation, et les utilisateurs qui dépassent leurs quotas voient leur redevance d'eau majorée jusqu'à 50 % au-dessus du tarif normal (Bhatia, Cestti et Winpenny, 1994). Une approche similaire a été utilisée dans l'agriculture Israélienne.
Analyse coûts-avantages
Analyse coût-efficacité
Evaluation de l'environnement
Gestion financière
Le processus de réexamen des politiques de l'eau est amené vraisemblablement à culminer dans l'élaboration, l'examen ou la mise en oeuvre de projets et de programmes entraînant des dépenses publiques. Il est par conséquent important que la structure des budgets publics d'équipement, le choix des projets, et la façon dont ils sont conçus et mis en oeuvre, soient en accord avec la stratégie générale. Après quelques remarques d'ordre général, cette partie commente quatre processus particulièrement pertinents dans le choix et la conception des projets: l'analyse coûts-avantages, l'analyse coût-efficacité, l'évaluation de l'environnement, et la gestion financière.
L'impact des types de réformes suggérées dans les chapitres précédents serait de créer un environnement facilitateur dans lequel de meilleures décisions concernant l'eau seraient prises. Certaines de ces décisions seraient prises par des personnes privées, des paysans et des entreprises - par exemple en réponse à des réglementations, à une tarification ou au développement de marchés de l'eau. Aucune action supplémentaire de l'état ne serait nécessaire.
Les réformes des politiques peuvent se substituer aux projets. En cas de situation d'urgence de pénurie d'eau dans un secteur ou une région, le gouvernement peut choisir d'introduire des mesures de régulation de la demande et de conservation, ou d'investir dans l'aménagement de nouvelles sources d'approvisionnement. En ce sens, les projets représentent l'option la plus "facile", ne serait-ce que parce qu'ils emportent l'adhésion des usagers et qu'ils évitent de procéder à de difficiles changements dans les habitudes de consommation. La stratégie nationale de l'eau en Angleterre et au Pays de Galles a adopté le principe directeur selon lequel la mise en valeur des ressources en eau ne devait pas être induite par la demande (NRA, 1994).
Cependant une nouvelle stratégie implique en règle générale à la fois de nouveaux principes d'action et des projets et programmes de dépenses. Un certain nombre de projets non conventionnels seront vraisemblablement envisagés, tels que le revêtement de canaux et des mesures de réduction des fuites, des projets urbains pour réduire les pertes d'eau, des subventions pour des procédés permettant d'économiser l'eau dans la consommation courante, l'organisation de campagnes d'information et de conseil, etc. Les projets menés dans des secteurs connexes peuvent aussi avoir une influence directe sur les disponibilités en eau, c'est le cas par exemple pour la gestion des bassins versant, pour l'afforestation, les aménagements dans l'agriculture sur pente, les mesures anti-érosion, les dispositifs de contrôle des crues, etc.
L'analyse coûts-avantages (ACA) est largement utilisée dans le secteur de l'eau depuis les années 1930 pour sélectionner les projets et vérifier de façon systématique leur viabilité. Par essence, les coûts d'un projet (biens d'équipement, terres, exploitation, entretien, remplacement périodique de matériel, etc.) sont enregistrés l'année où ils sont encourus. Il en va de même pour les avantages, qu'ils soient issus de ventes, d'économies sur les coûts, ou de réalisations de nature non commerciales (telles que le contrôle des crues) qui sont évaluées indirectement. Les valeurs financières, à la fois des coûts et des avantages, sont ajustées de manière à refléter leur valeur sous-jacente de rareté, et la différence entre les futurs flux des coûts et des avantages est actualisée pour obtenir la valeur présente.
Dans le contexte d'examen des politiques de l'eau, l'ACA doit être modifiée et étendue de plusieurs manières:
· En appliquant de façon cohérente aux deux (C et A), les mesures d'augmentation des disponibilités et de régulation de la demande. Les avantages tirés de cette dernière comprennent par exemple les économies sur le coût de l'approvisionnement, alors que ses coûts comprennent l'abandon des avantages retirés de l'utilisation de l'eau. Ceci implique de mesurer les avantages tirés de l'eau.· Le critère d'efficience devrait être complété par ceux commentés dans le chapitre 3, c'est-à-dire: l'efficacité, l'équité, l'environnement, l'aspect financier, l'acceptabilité, la faisabilité, et la durabilité.
· Les notions aussi bien de coûts que d'avantages, doivent inclure des mesures économiques des impacts sur l'environnement, après évaluation de ces impacts (voir ci-dessous).
L'analyse coût-efficacité (ACE) est applicable là où les avantages ne peuvent pas être mesurés de manière probante. L'ACE est aussi utile pour comparer des façons alternatives ou cumulatives d'atteindre un niveau d'avantages donné. L'ACE peut fournir les coûts économiques actualisés par unité de conservation réalisée.
La figure 2 illustre les résultats d'un exercice visant à trouver des solutions rentables pour satisfaire les besoins futurs en eau de Beijing sans investissements majeurs dans de nouvelles sources d'approvisionnement. On s'est aperçu qu'un tiers de la consommation d'eau industrielle pouvait être économisée en adoptant trois mesures: davantage de recyclage de l'eau de refroidissement dans l'industrie, recyclage de l'eau de refroidissement dans les centrales électriques, et recyclage des eaux usées. Sur la base de valeurs actualisées, ces mesures ont été classées dans l'ordre ci-dessus. Elles étaient toutes nettement moins cher que le projet alternatif le plus probable pour le développement de l'approvisionnement.
Pour ce qui est du secteur domestique, on a trouvé que quatre techniques permettaient d'économiser 15% de la consommation, et chacune d'entre elles coûtait moins cher que la solution alternative consistant à augmenter les disponibilités. Ces techniques sont: améliorer la conservation dans les équipements publics, des programmes de réduction des fuites, recycler l'eau de refroidissement de la climatisation, et installer des chasses d'eau économes en eau. Si on dispose sur un diagramme comme dans la figure 2 les coûts - actualisés de façon appropriée - et la quantité d'eau économisée par ces mesures, on obtient une "courbe d'offre" de l'eau économisée.
Le secteur de l'eau est simultanément acteur et victime majeur des changements environnementaux. L'approvisionnement en eau entraîne souvent des interférences très graves avec les systèmes hydrologiques naturels (barrages, réservoirs, dérivation de cours d'eau, épuisement des acquifères), mais en même temps l'eau est polluée par les rejets des autres secteurs, et les ressources pour l'irrigation et pour les villes sont vulnérables aux activités en amont et à la détérioration des versants de bassin. L'eau est inextricablement liée à l'environnement et la condition préalable à toute décision importante dans ce secteur est de bien comprendre premièrement, ses propres effets sur l'environnement, et deuxièmement comment des changements environnementaux d'origine extérieure affecteront ce secteur.
De nombreuses institutions ont élaboré des lignes directrices et des procédures pour l'évaluation de l'environnement. L'eau pose des difficultés particulières en ce que les problèmes qu'elle soulève ne sont pas restreints à son seul secteur mais apparaissent dans de nombreux autres secteurs; une seule liste de contrôle ne saurait donc suffire. Pour déterminer comment l'eau sera affectée par les aménagements qui ont lieu dans les autres secteurs, les listes de contrôle et les manuels d'évaluation pertinents pour ces secteurs, comme le World Bank Sourcebook (Banque Mondiale, 1991), ou les directives en cours de publication par la FAO (FAO, à paraître), doivent être consultés.
FIGURE 2
Courbe d'offre de l'eau conservée à Beijing (quantité conservée vs. coût actualisé de l'eau conservée) (Hufschmidt et al., 1987)
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ENCADRE 9: LISTE DE CONTROLE DE L'IMPACT ENVIRONNEMENTAL DES PROJETS D'AMENAGEMENT DES EAUX |
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LE PROJET EST-IL SUSCEPTIBLE DE: |
Oui |
Non |
Pas d'info. |
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1. |
affecter les caractéristiques naturelles du lieu, l'hydrologie des eaux de surface, la qualité des eaux de surface, les sols, l'érosion, la géologie, le climat ou les ressources en eau adjacentes à la zone d'activité? |
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2. |
affecter les espèces sauvages ou les pêcheries? |
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3. |
affecter 1a végétation naturelle? |
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4. |
affecter ou faire disparaître des terres utilisables pour l'agriculture ou le bois de coupe? |
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5. |
affecter les pêcheries commerciales ou las ressources ou la production de l'aquaculture? |
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6. |
affecter la qualité des ressources en eau ou des bassins versants à l'intérieur ou proches de la zone d'activité, suite a des changements dans l'approvisionnement en aval de l'irrigation, ou suite à des rejets de toxines d'origine humaine ou animale? |
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7. |
affecter la qualité de l'air dans la zone d'activité ou dans les zones avoisinantes? |
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8. |
nécessiter le déplacement des populations, des équipements collectifs et des logements existants? |
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9. |
entraîner des changements dans la disponibilité ou la demande d'infrastructures? |
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10. |
entraîner des changements importants pour les revenus et les moyens traditionnels de subsistance des populations locales? |
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11. |
inclure des dispositions pour déterminer l'impact sur les régions ou l'implantation des populations déplacées a lieu? |
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12. |
conduire à de potentiels conflits ou affecter la cohésion attitude/valeur, physique, ou démographique? |
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13 |
affecter des sites archéologiques ou des édifices d'importance historique ou culturelle? |
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14. |
induire ou exacerber l'érosion dans la zone du bassin? |
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15 |
exacerber les conflits relatifs aux droits d'eau? |
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16. |
provoquer une réduction importante du débit en aval, affectant la vie aquatique ou mettant en danger les ressources hydriques des zones humides? |
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17. |
générer ou exacerber des risques de maladies liées aux insectes? |
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18 |
être conçus sans concertation avec ou participation préalable des populations affectées? |
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19. |
provoquer des changements dans l'organisation des cultures dans la région? |
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20. |
provoquer le passage de pratiques agricoles à faible apport d'intrants à des pratiques à fort apport d'intrants? |
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21. |
ne pas tenir compte des dispositions pour le suivi du projet? |
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22. |
nécessiter des services de vulgarisation à long terme? |
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23. |
être élaboré en dehors du cadre d'une stratégie globale pour le développement? |
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24. |
entraîner de nouvelles migrations vers la zone des projets (autour des réservoirs)? |
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25. |
être mise en oeuvre en l'absence de programme de formation aux techniques d'utilisation plus rationnelle de l'eau? |
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26. |
générer ou exacerber des problèmes de salinité des sols? |
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27. |
être conçu sans un système suffisant de drainage? |
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Source: Guide d'évaluation de l'environnement pour les projets d'irrigation et de drainage dans les pays en développement (FAO, à paraître) |
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Pour des décisions relatives directement à l'aménagement des eaux, le recours à une liste de contrôle telle que celle de l'encadré 9 permet d'attirer l'attention de l'analyste sur les principaux risques et problèmes potentiels. Là où l'information sur un point potentiellement important n'est pas disponible il est nécessaire de procéder à une évaluation de l'impact sur l'environnement (EIE). Les responsables devraient avoir à leur disposition les informations relatives aux impacts environnementaux en jeu, à leur potentielle gravité, à comment ils pourraient être atténués et à quel prix, et indiquant s'il existe d'autres façons d'atteindre les mêmes objectifs avec moins de risques pour l'environnement.
De plus, les mesures ne donnant pas lieu à des ouvrages ainsi que la mise en oeuvre de nouvelles politiques, tels que l'ajustement structurel et la réforme du secteur de l'eau peuvent avoir des effets non négligeables sur l'environnement. Une EIE de ce qu'implique telle mesure particulière peut s'avérer être un outil préventif efficace s'il est utilisé à chaque stade de la formulation des politiques selon une procédure réitérative. L'évaluation des mesures, pour ce qui est de l'environnement, pourrait faire partie du suivi de la bonne conduite des politiques. Ce point est abordé brièvement dans le chapitre 5.
La nécessité d'une meilleure gestion financière dans pratiquement tous les régimes hydriques est le résultat de plusieurs facteurs convergents: une mauvaise gestion financière et un recouvrement des coûts insuffisant ont laissé la plupart des entreprises de services publics sans capitaux et sous-financées; le coût des programmes pour la mise en valeur de nouvelles ressources s'accroît en termes réels; des critères plus rigoureux pour l'environnement sont à l'origine de gros investissements pour améliorer la qualité de l'eau; et beaucoup de vieux équipements comme les égouts, ont besoin d'être remplacés d'urgence.
Ces facteurs mettent en avant l'importance des points suivant:
· un contrôle des coûts au sein des organisations;
· un meilleur système de fixation des prix et de redevances;
· une meilleure perception des redevances et des sanctions plus sévères;
· concevoir des modèles pour commercialiser les entreprises de services existantes; et
· envisager des solutions pour privatiser les services.
Cela implique d'être attentif, entre autres, aux questions suivantes:
· Tarifs - incitations, équité, simplicité et efficacité de la perception.· Pouvoirs nécessaires pour rassembler des fonds de sources diverses et par différents moyens.
· Règles pour l'investissement de fonds - questions telles que l'équilibre entre le risque et les rendements.
· Principes, critères et pratiques comptables.
· Principes et pratiques de contrôle budgétaire - par exemple centre de coûts et centre de profits.
· Audits des services offerts par rapport aux sommes investies et autres vérifications de comptes - principes et pratiques.
