Formación del personal de los servicios oficiales de control de la inocuidad de los alimentos

(Elaborado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación, Pesca y Asuntos Rurales - Escuela Nacional de Servicios Veterinarios, Francia)

I. INTRODUCCIÓN

La formación profesional no constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento al servicio de una política, en un marco administrativo y jurídico concreto. El contexto determina las necesidades, las limitaciones y las soluciones.

Para tratar, en 2004, la cuestión de la formación del personal de los servicios de control de la inocuidad de los alimentos en los distintos países del mundo, procede caracterizar el contexto de acción de dichos servicios y sus principales evoluciones. Los sistemas organizativos y las competencias respectivas de los servicios también serán determinantes para estudiar las respuestas en términos de información. Más allá de las particularidades de cada Estado, se trata de poner de relieve elementos de interés común, para describir el marco existente, pero sobre todo para enriquecer la reflexión prospectiva.

Las normas internacionales elaboradas por el Codex Alimentarius y la OIE^[1], que constituyen una referencia desde 1995 en el marco de la OMC^[2], contienen disposiciones convergentes relativas a la calidad de los servicios oficiales de control e inspección, el régimen, la competencia y la formación del personal, en particular en el marco de la certificación oficial^[3]. Dichas estas normas están articuladas más en términos de objetivos que se deben alcanzar que de medios que se deben aplicar.

A efectos del presente documento, el control oficial de la inocuidad de los alimentos se define como el conjunto de las operaciones realizadas por los servicios oficiales para verificar y garantizar la conformidad de los productos alimentarios con las normas establecidas con el fin de prevenir los riesgos para la salud pública. Dicho concepto abarca los alimentos producidos y comercializados en el territorio nacional, importados y destinados a la exportación (certificación sanitaria). Cubre todas las fases de la producción, la transformación, el almacenamiento, el transporte, la comercialización y el consumo final. Está integrado por distintas operaciones, tales como la inspección, el control de documentos, la obtención de muestras, los análisis de laboratorio, el control de la higiene del personal, el examen de la documentación y la auditoría de los sistemas de autocontrol. No atañe a los laboratorios en sí, dado el carácter muy específico de las cuestiones vinculadas a la competencia de los agentes.

En un ámbito tan complejo como es el control de la inocuidad de los alimentos, numerosas estructuras entran en juego, en distintos conceptos. En aras de la simplificación, sólo se tratarán los servicios sanitarios especializados tales como los servicios veterinarios. No obstante, para los demás servicios, el planteamiento se puede deducir por analogía.

La tendencia, en materia de inocuidad de los alimentos, consiste cada vez más en considerar que las medidas deben abarcar el conjunto de la cadena de producción y distribución, "desde la granja hasta la mesa", es decir, desde la etapa inicial (incluida la alimentación animal, los medicamentos veterinarios y los productos fitosanitarios) hasta la final (consumidor). En dicho examen, sólo se tomarán en consideración los servicios que intervengan a nivel del alimento propiamente dicho - a partir de la cosecha, para los vegetales, y del matadero, para los animales, cuando los servicios que participen en el control sanitario de los alimentos no tengan este planteamiento global.

II. CONTEXTO INTERNACIONAL y SOCIAL: evoluciones fundamentales

Desde hace unos 15 años, la inocuidad de los alimentos suscita preocupaciones cada vez más acuciantes en las distintas regiones del mundo. El contexto de acción de los servicios de control ha evolucionado y está cambiando profundamente, en el marco de un aumento de las interrelaciones internacionales. En particular, los siguientes elementos pueden tener un impacto determinante en las necesidades o las políticas de formación:

1) Ha aumentado la sensibilidad de los medios de comunicación y de los consumidores, debido en particular a unos casos, muy divulgados por los medios, de intoxicación o crisis alimentarias en los países desarrollados y a la aparición de fenómenos nuevos que han suscitado una gran preocupación (encefalopatía espongiforme bovina, organismos modificados genéticamente, dioxinas, etc.).

2) Las repercusiones de los fenómenos sanitarios cobran una dimensión mundial, debido al incremento de los intercambios, el aumento de la complejidad de los circuitos de producción y distribución, la generalización de los hábitos de consumo no tradicionales, etc.

3) La reducción de las barreras aduaneras reforzará los desafíos vinculados a los obstáculos sanitarios a los intercambios, en particular mediante la apertura de determinados mercados nacionales a productos importados que hasta el momento no eran competitivos.

4) Desde la entrada en vigor de los acuerdos SPS y OTC^[4] de la OMC, tienden a armonizarse las exigencias en la escena internacional. El principio de armonización alienta a los países a adoptar medidas nacionales de conformidad con las normas internacionales, como las que fijan el Codex Alimentarius o la Organización Mundial de Sanidad Animal.

5) El refuerzo de las normas sanitarias en los países del Norte incrementa las exigencias internacionales:

- reorientación de los métodos de control de la inocuidad de los alimentos, desde el examen tradicional del producto acabado (con eliminación de los productos de calidad inadecuada) hasta la gestión preventiva mediante el dominio de los procedimientos de producción (en particular, mediante el método HACCP^[5]);

- generalización del planteamiento de la inocuidad de los alimentos en el conjunto de la cadena de distribución "desde la granja hasta la mesa" (cf. EEB, micotoxinas, salmonela, residuos y contaminantes, etc.);

- traslado de la principal responsabilidad de la inocuidad de los productos hacia los productores, ejerciendo el Estado un control a un segundo nivel.

6) Existe un nuevo interés por el papel de los consumidores, actores finales del canal de distribución a título individual por un lado, fuerza política por conducto de sus asociaciones o de los medios de comunicación, por otro.

7) El papel atribuido a los científicos cobra complejidad debido al desarrollo del planteamiento documentado del análisis de riesgos, la instrumentalización del debate científico en los conflictos comerciales, su divulgación por los medios de comunicación, la alegación cada más frecuente del principio de cautela...

8) El impacto de esta evolución se nota especialmente en los PED^[6] y PMA^[7], para los cuales la inocuidad de los alimentos se ha considerado durante mucho tiempo, de forma legítima, como una preocupación de países desarrollados, secundaria respecto a las prioridades de la salud pública (grandes epidemias, agua) y la economía. Debido a la preocupación por la autosuficiencia alimentaria, se ponía el acento en las fases iniciales del canal de distribución (salud animal y vegetal), limitándose prácticamente el control sanitario de los productos alimenticios de origen animal a la inspección post-mortem en el matadero. Actualmente, estos países se enfrentan, a nivel interno,

i) a una evolución de los modos de producción y de los hábitos de consumo (éxodo rural, urbanización rápida, comidas fuera del hogar...), lo que supone una ruptura con las tradiciones culinarias ancestrales (cocción, secado...);

ii) a la introducción en el mercado de productos de importación que hasta el momento no eran competitivos debido a las barreras arancelarias...;

iii) a canales de producción y distribución pocos estructurados, incluso atomizados, cuyos agentes están pocos formados;

iv) al mismo tiempo, a determinados operadores muy cualificados que dominan los enfoques modernos y emplean personal formado en el extranjero (multinacionales, empresas exportadoras, sector turístico, gran distribución).

III. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: marco de acción

Las competencias de los agentes de control que se deben potenciar dependen de los objetivos, la misión y la organización del servicio de que se trate.

La organización de los servicios de control de la inocuidad de los alimentos varía mucho de un país a otro. Entraña la participación, en distintos conceptos, de varias estructuras. Las distintas opciones organizativas - y sus combinaciones - influyen en las necesidades en términos de formación.

1) El grado de integración vertical:

Existen dos modalidades:

- un único servicio se encarga, desde una óptica integrada, de los controles del conjunto de la cadena alimentaria (en el seno de un ministerio o de un organismo). En la práctica, la integración suele ser incompleta: o no abarca todas las fases^[8], o no cubre todos los productos

- o bien las competencias están repartidas entre la fase inicial (producción primaria: sanidad animal, protección de los vegetales) y posterior (transformación), situándose el límite a nivel del matadero o de la cosecha.

En numerosos países se han llevado a cabo reorganizaciones recientemente, con un punto en común: encomendar el control del conjunto de la cadena a una sola estructura^[9].

2) La estructura administrativa:

- los Estados centralizados, cuyos servicios de campo constituyen servicios desconcentrados del Estado, se caracterizan por la unicidad de la cadena de mando;

- en la mayor parte de los Estados federales o descentralizados, los controles corren a cargo de las subdivisiones administrativas, a veces a distintos niveles (Estados, regiones, cantones, municipios, etc....)

- con o sin vínculo jerárquico entre el Estado central y los entes territoriales, con o sin coordinación vertical y horizontal; la autonomía (reglamentaria, presupuestaria) puede ser importante;

- por el contrario, algunos Estados descentralizados conservan las competencias del nivel central o federal en materia de inocuidad de los alimentos;

3) La coordinación está organizada de muy diversas formas, ya sea entre ministerios en un mismo territorio o entre distintos niveles territoriales. A veces no existe y puede carecer de carácter oficial o, por el contrario, puede estar institucionalizada (protocolos de cooperación, director de la institución...).

4) La delegación de determinados controles: se reconoce el carácter de regalía por esencia de los controles, los cuales son ejercidos, las más de las veces, directamente por la Administración (más raramente, por organismos públicos independientes). Algunos países delegan, sin embargo, una parte de los controles en estructuras privadas autorizadas por la Administración.

5) Reparto de responsabilidades: según el enfoque tradicional, la responsabilidad de la calidad sanitaria de los productos incumbe a los servicios oficiales, que ejercen a un primer nivel, un control del producto acabado y, eventualmente, de las condiciones de producción. Esta concepción sigue en vigor en muchos países, al menos por lo que respecta al mercado local.

A un nivel intermedio, los operadores responden de la calidad de los productos que comercializan, manteniéndose el control ejercido por los servicios oficiales a un primer nivel.

Por último, la evolución actual tiende hacia un reparto de responsabilidades entre i) los operadores, responsables de la calidad sanitaria de los productos que comercializan, los cuales deben implantar medidas preventivas, basadas en el método HACCP en particular; ii) los poderes públicos, que ejercen un control a un segundo nivel, mediante la verificación de las disposiciones adoptadas por los operadores; iii) los consumidores incluso, habida cuenta de la importancia de las etapas posteriores a la compra (conservación y preparación) para la conservación de la calidad sanitaria de los alimentos.

Todas las situaciones intermedias se dan en la práctica, ya que sobre el terreno las evoluciones solo se pueden llevar a cabo progresivamente.

6) Sobre esta base, se observan a menudo los siguientes puntos débiles:

- los ámbitos de intervención situados en el límite entre las atribuciones de varios servicios (etapas anteriores/etapas posteriores);

- el solapamiento de competencias entre varios servicios, más acentuado cuando el marco jurídico es impreciso;

- la ausencia de una cultura de colaboración entre los servicios;

- la descentralización de los controles (salvo cuando la concertación estaba muy organizada), debido a:

• divergencias importantes entre las regiones, tanto en términos de estrategia, interpretación, densidad y calidad de los controles, como de formación y cultura de los agentes afectados;

• la influencia de las políticas locales, sobre todo cuando los agentes, en particular los responsables, son designados por las autoridades locales;

• divergencias entre las prioridades locales y nacionales;

• la dificultad de coordinar las medidas en las que intervienen varias subdivisiones cercanas.

• el insuficiente ascenso de información hacia el nivel central...

IV. AGENTES CONCERNIDOS

En los servicios de control trabajan distintas categorías de agentes. La terminología utilizada y los niveles de formación y responsabilidad correspondientes varían enormemente de un país a otro.

Esquematizando, se pueden distinguir dos categorías de agentes:

- la categoría superior, médicos veterinarios (muy ampliamente representados en los servicios veterinarios), ingenieros (en el sector ganadero, pesquero, agroalimentario y sanitario), microbiólogos, químicos, juristas o, más raramente, médicos;

- los auxiliares, agentes técnicos e inspectores u otros agentes de campo, con un nivel de formación sumamente variado. Según los países, pueden ser muy numerosos o estar muy escasamente representados; algunos tienen responsabilidades correspondientes a la categoría intermedia.

Algunas características del régimen jurídico de estos agentes influyen en las políticas de formación.

Régimen jurídico y contratación

Las más de las veces, los agentes que intervienen en los controles son funcionarios del Estado (o asimilados, con un contrato indefinido), según el principio de independencia de la acción pública respecto de las presiones políticas y económicas. Sin embargo, en determinados países, se emplea a los agentes de la categoría superior en virtud de contratos privados, dependiendo su nombramiento y mantenimiento del poder político. En los Estados descentralizados, la contratación de los agentes compete a menudo a los entes regionales o locales, para los agentes técnicos (funcionarios), pero a veces también para la categoría superior. Por otro lado, numerosos países emplean trabajadores eventuales a tiempo parcial para completar las plantillas de los servicios de control, en particular por lo que respecta a las inspecciones en los mataderos (veterinarios). Sin embargo, éstos no constituyen la osatura del sistema, aunque haya países en los que se emplea a los agentes principalmente a tiempo parcial, con eventuales conflictos de intereses.

Movilidad y promoción profesional

En determinados sistemas, la movilidad temática y/o geográfica de los agentes es posible, se fomenta, e incluso es obligatoria para avanzar profesionalmente, en particular para la categoría superior. Se favorece en las contrataciones nacionales y en los servicios con competencias amplias. Constituye un factor de motivación y contribuye a la armonización de las prácticas y la coordinación. Pero al contrario, en otras configuraciones (contratación local, servicios con competencias limitadas, etc....), las posibilidades de movilidad son reducidas, incluso inexistentes. Si bien constituyen un factor de estabilidad y capitalización de los conocimientos, estas situaciones entrañan, no obstante, riesgos de hastío, desmotivación, incluso de colusión. Por último, la movilidad aleatoria y masiva, que se produce en algunos países en caso de cambio político, constituye evidentemente un efecto de desestabilización para los agentes y los servicios.

V. PANORAMA ACTUAL DE LOS TIPOS DE FORMACIÓN

V.1 Formación inicial, previa y profesional

La formación inicial previa hace referencia al nivel fijado como condición para poder ser contratado. La formación inicial profesional o posterior a la contratación abarca la formación específica eventualmente dispensada por el empleador antes de la toma de posesión.

a) Categoría superior

Formación previa

En todos los países, se exige un título de enseñanza superior para la contratación de la categoría superior (en general, Bachillerato + 5 ó 6 años de estudios), que garantiza que dicho personal posee una formación científica de un buen nivel, universitaria y no específica. En la gran mayoría de los casos, dicho título se considera suficiente para entrar en funciones (a veces se exige una experiencia profesional de algunos años en el sector privado).

Sin embargo, se observan a menudo lagunas respecto a las competencias necesarias para trabajar en el seno de servicios oficiales.

A título de ejemplo, los veterinarios, formados como clínicos y patólogos, tienen conocimientos muy variables en higiene de los alimentos. Algunas universidades imparten una enseñanza de alto nivel, otras prácticamente no tienen cursos en este campo. A la diversidad entre países se añaden a veces diferencias entre las universidades de un mismo país, o entre los veterinarios formados en el extranjero en países diferentes. Para solucionar este problema, algunos países han establecido la obligatoriedad de haber cursado determinados módulos optativos específicos de las facultades de veterinaria para poder acceder a la función pública o a puestos de responsabilidad. Otros recurren a la formación posterior a la contratación.

Formación profesional posterior a la contratación

Patrocinada y pagada por el empleado, esta formación tiene por objeto completar la formación científica previa mediante conocimientos técnicos y administrativos específicos, orientados a los fines de la acción pública en materia de inocuidad de los alimentos.

Es inexistente en muchos países, efectuándose el aprendizaje por inmersión al tomarse posesión del puesto. Algunos servicios organizan sesiones cortas, de algunos días a varias semanas, centradas en la presentación de las administraciones centrales y en una sensibilización jurídica. La práctica de un período de prueba antes del nombramiento definitivo, de 6, 12, ó 24 meses, es habitual, pudiendo llevar aparejada o no una formación corta y, a veces, una tutoría.

Parece que son muy pocos los países en los que se imparte una formación de larga duración después de la contratación al personal de la categoría superior de la función pública. En Francia, por ejemplo, los veterinarios de dicha categoría que trabajan en los servicios veterinarios son formados desde 1973 en una escuela especializada de tercer ciclo universitario, la Escuela Nacional de Servicios Veterinarios (ENSV). La formación, abierta a los extranjeros, dura uno o dos años; aborda los aspectos técnicos (HACCP, medio ambiente, epidemiología, garantía de la calidad, etc....), administrativos (derecho, economía, políticas internacionales, etc....) y de gestión. Prepara para ocupar diversos puestos.

Esta formación permite cumplir las disposiciones de una nueva reglamentación aprobada en 2004, que define los requisitos en materia de contratación de veterinarios oficiales: éstos deben aprobar un examen sobre una amplia lista de temas técnicos y administrativos (para los cuales los Estados Miembros pueden elegir las modalidades de formación) y haber recibido 200 horas de formación práctica con un tutor.

b) Los auxiliares

Las diferencias de enfoque descritas para el personal de la categoría superior vinculadas a la cultura administrativa de los países de que se trate, también se aplican a sus colaboradores.

Formación previa

Se observa una enorme disparidad, desde la contratación para la que se requiere un título universitario (Bachillerato+2 años), hasta una falta de cualificación inicial, pasando por un título de estudios generales (Bachillerato). Las responsabilidades encomendadas son variables. Determinados países disponen de "pliegos de condiciones" para los empleos públicos, en los que se requiere una "formación adecuada", que se deberá evaluar en función de cada caso y del puesto que se vaya a proveer.

Formación profesional posterior a la contratación

La formación posterior a la contratación es mucho más habitual para estos agentes. Se centra generalmente en una función determinada en el seno del servicio de control (inspección de mataderos, por ejemplo). Más raramente, tiene por objeto la totalidad de los ámbitos de competencias de los posibles servicios de destino.

En la Unión Europea, la reglamentación recientemente aprobada especifica que dichos agentes deberán recibir una formación teórica de 600 horas (cuyo programa se detalla) y práctica de 300 horas como paso previo a un examen de cualificación. La duración total de dicha formación se ampliará a 1400 horas en 2010.

V.2 La formación continua

La formación continua tiene por objeto mantener la competencia de los agentes frente a la evolución de las técnicas del marco administrativo, o desarrollarla en una perspectiva de evolución profesional.

En muchos países, en particular los PED, no existe. En el mejor de los casos, se organizan módulos de forma puntual, en el marco de programas de cooperación bilaterales o internacionales.

Cuando se organiza este tipo de formación, el módulo de base consta en general de una sesión de varios días, centrada en un tema de interés profesional concreto.

La concepción de la formación continua es muy variable. En determinados países, es objeto de una política global, con una programación anual, o incluso plurianual, del ministerio empleador, que financia una formación institucional. La organización de dichas sesiones corre a cargo directamente de la Administración, o se encomienda a universidades, escuelas especializadas o asociaciones profesionales, sobre la base de "pliegos de condiciones" precisos. Este enfoque, facilitado en un Estado centralizado, también ha sido adoptado en algunos Estados descentralizados, en los cuales la formación de los agentes de las subdivisiones administrativas constituye un instrumento de pilotaje y coherencia.

La formación se lleva a cabo a menudo de forma más dispersa, en particular cuando responde a las leyes del mercado, en una lógica de oferta. Las sesiones, de pago para el empleador o el propio agente, son impartidas por universidades o laboratorios. No siempre trasmiten mensajes institucionales y presentan a veces el riesgo de vehicular mensajes divergentes.

En los Estados descentralizados, es frecuente que cada subdivisión administrativa diseñe medidas a su nivel, en coherencia con su propia política, sin armonización vertical u horizontal.

La participación en módulos organizados por otros países, o a nivel internacional, forma parte integrante de la política de formación de determinados países, en particular de los pequeños Estados que se apoyan en la oferta de los países vecinos.

La formación continua puede ser facultativa, y gratuita para el agente, para el cual en rigor constituye más un derecho que un deber. Por el contrario, puede ser obligatoria a veces, ya sea con carácter general, para determinados módulos especificados, para un número mínimo de días al año, o bien incluso mediante un sistema de puntos que se deben acumular durante un período determinado. También puede ser un paso obligatorio para acceder a determinados puestos.

Generalmente, es financiada por el empleador. Por el contrario, determinados sistemas obligan al agente a correr él mismo con los gastos, en su totalidad o en parte, de la formación obligatoria.

VI. PISTAS DE REFLEXIÓN

Todos los puntos abordados anteriormente tienen una incidencia directa o indirecta en las políticas de formación: el contexto general, la organización de los servicios de destino, el régimen jurídico, la movilidad, las condiciones de contratación de los agentes, etc.

Observación: La formación del personal de la categoría superior se tratará con carácter prioritario, salvo indicación en contrario. Debido a su mayor responsabilidad y movilidad, constituye, en efecto, el público más complejo. El caso de los demás agentes se deducirá por analogía.

Límites

La formación de los agentes encargados del control de la inocuidad de los alimentos se inscribe en un determinado contexto político, económico, social, institucional, financiero, jurídico, etc. No paliará la carencia de infraestructuras (mataderos, laboratorios), personal, medios logísticos (vehículos y carburante, termómetros, ordenadores, etc.) o financieros, ni las limitaciones vinculadas a una organización política o territorial dadas. La reflexión debe integrar dichos límites, en particular para determinar las prioridades temáticas y organizativas, y avanzar a continuación determinando las vías de progreso.

Sin embargo, previamente es indispensable que se cumplan determinados requisitos, en particular la existencia de una voluntad política declarada, un marco jurídico definido (con inclusión del reparto de competencias entre los servicios, las facultades atribuidas al controlador, etc.), unos textos y normas disponibles y actualizados, así como, para todos los aspectos institucionales, una doctrina clara destinada a ser transmitida (la formación no es generadora de saber, sino transmisión).

Objetivos

El primer objetivo de la formación es permitir que los agentes adquieran los conocimientos, herramientas y el saber estar necesarios para realizar su misión, en el marco del servicio de destino.

Las repercusiones se pueden considerar, no obstante, a otra escala.

Impartida en el nivel adecuado, la formación es un instrumento de gestión de los servicios. Constituye un vector privilegiado de valores, de una cultura común y de capitalización del saber hacer. Debe estar destinada a garantizar una homogeneidad de las prácticas y hacerlas evolucionar conjuntamente. Facilitará, mediante una comprensión recíproca y una percepción común de los desafíos, los intercambios de la Administración central con sus servicios o las subdivisiones territoriales. Permitirá suprimir las barreras entre la acción de los servicios. Entre los instrumentos preferentes, cabe citar la formación posterior a la contratación, los seminarios de intercambio de prácticas, el carácter mixto del público que recibe la formación continua (entre servicios, entre ministerios, etc.) y de los intervinientes, etc.

La formación también es un medio privilegiado de gestión de recursos humanos. Su principal objetivo es dar a los agentes la clave de una acción eficaz, adaptada, y por consiguiente, valorizadora. La gratuidad, el carácter obligatorio (en particular, de determinadas sesiones), constituyen opciones fundamentales. La escucha de los agentes se traducirá en procedimientos de recogida de las necesidades y en la creación de instancias de concertación. La formación se puede tomar en consideración para los ascensos, las remuneraciones, para acompañar una política de movilidad, etc.

Etapas de la formación

Distinguiremos, esquemáticamente, dos tipos de conocimientos que se deben trasmitir^[10]:

- los conocimientos científicos y técnicos, de veterinaria o ingeniería por ejemplo - completados o reforzados, en su caso;

- las competencias profesionales propias de los trabajos de control público (derecho, economía, internacional, metodología de la inspección, etc.).

Dichos conocimientos se pueden adquirir según tres modalidades principales (epígrafe V): la formación inicial previa, la formación profesional posterior a la contratación y la formación continua.

Conocimientos científicos y técnicos

En teoría, el empleador puede fijar el nivel que considere necesario en el momento de la contratación. Por ejemplo, se puede exigir de los veterinarios que hayan cursado determinados módulos específicos de las facultades de veterinaria, cuando existan. Por otro lado, no se debe excluir el estudio del contenido de la formación universitaria previa, que facilita el reconocimiento internacional de los títulos, en particular.

En la práctica, la contratación depende de la enseñanza impartida en las universidades y de la capacidad de atracción de la función pública para los jóvenes titulados. En la mayor parte de los países, las lagunas observadas en el momento de la contratación requerirían una puesta a nivel.

Según el contexto, se pueden plantear entonces distintas soluciones. La primera condición es que los agentes hayan recibido una formación científica que les permita aprehender el fondo de la problemática de la inocuidad de los alimentos y los productos agroalimentarios. Así, la puesta a nivel de los veterinarios en materia de inocuidad de los alimentos de origen animal es relativamente fácil, gracias a su formación inicial en zootecnia, anatomía, patología, fisiología, microbiología, etc.

La formación posterior a la contratación es el sistema más adecuado para una puesta a nivel. Idealmente, debería ser suficientemente larga y permitir completar los conocimientos adquiridos en la universidad con prácticas in situ. La puesta a nivel puede centrarse en un canal de distribución o en un tipo de producto alimenticio si el puesto que se debe ocupar ya está definido.

Formación especializada, vinculada a la condición de agente público

Un agente público debe dominar unos conocimientos administrativos y unas formas de saber estar, distintos - y complementarios -, de su formación técnica, en ámbitos tales como el derecho (civil, administrativo, penal), la economía, las finanzas, las políticas públicas nacionales e internacionales, etc.

Un período de formación cercano en el tiempo a la contratación tiene numerosas ventajas, tanto en términos de eficacia como de adquisición de una identidad profesional. Si es suficientemente larga, proporcionará nuevas herramientas y claves de lectura, así como una cultura que impregnará los servicios y facilitará la movilidad y actualización ulteriores. Si es de corta duración, la formación estará centrada en las competencias de las que se tenga una necesidad inmediata. El límite depende evidentemente de su costo para la administración que la financie, independientemente de que los estudiantes reciban o no una retribución durante su formación.

Formación continua

La actualización de los conocimientos se ha vuelto indispensable en un contexto muy evolutivo, tanto en el plano científico como técnico, reglamentario, internacional, etc.

El concepto tradicional de formación continua evoluciona progresivamente hacia la noción de "long-life learning" (formación a lo largo de toda la vida). Habida cuenta de la evolución de los conocimientos y las profesiones, la formación adquirida al principio de la vida profesional será insuficiente para mantener la eficiencia a lo largo de toda la carrera: de entrada, se considera que la formación debe ser completada conforme se va desarrollando la vida profesional.

En la práctica, los esquemas tradicionales mantienen su validez, con sesiones cortas, específicas, y que raramente conducen a la expedición de un título. Cuando se implante o desarrolle una política de formación continua, además de las nuevas necesidades, se tendrá en cuenta el historial, para poner a nivel los conocimientos básicos de los agentes.

Organización

Estructuras

La formación para adultos comprende numerosos aspectos específicos propios. Más allá de la trasmisión de un mensaje académico e institucional, es conveniente pasar de la teoría a la práctica para tener un impacto en términos de comportamiento profesional. Para ello, procede tener en cuenta, además de las necesidades de la instancia financiadora, las expectativas de los agentes. Cabe encomendar la organización de la formación a una estructura especializada, capacitada para integrar mejor las demandas de ambas partes. El empleador definirá los referenciales de competencia (lo que hay que saber hacer), correspondiendo a la estructura de formación traducirlos en referenciales pedagógicos (lo que hay que aprender para saber hacer).

Cuando la duración de la formación sea suficiente, se puede considerar la posibilidad de reconocer las competencias adquiridas (diploma).

Intervinientes

Ya se trate de una formación especial o continua, organizada por una administración, una universidad o una escuela de administración, resulta muy enriquecedor diversificar los intervinientes: docentes de ciencias de la vida (veterinarios, tecnólogos, higienistas, toxicólogos, nutricionistas, bioquímicos, etc.), derecho, economía, gestión, ciencias sociales; representantes de las administraciones (ministerio empleador, pero también justicia, comercio, finanzas, interior, etc.); investigadores; operadores privados, etc.

La formación de los formadores internos del servicio de control, destinados a intervenir regularmente, permite aumentar la eficacia de las sesiones. Seleccionados en base a sus competencias técnicas en la materia en cuestión así como por su motivación, recibirán una formación presencial orientada hacia la pedagogía. Deberán apoyarse en soportes comunes (transparencias, diaporamas, libro del formador, libro del cursillista, etc.), para garantizar la coherencia del mensaje transmitido.

Los seminarios de intercambio de prácticas sobre un tema dado (gestión de crisis, etc.), constituyen fuentes de capitalización de los conocimientos adquiridos y valorizan la experiencia.

Formación in situ

En la mayor parte de los casos, el único modo en que se forma a los agentes en su nuevo oficio es mediante la inmersión en el servicio de destino. Este empirismo presenta el riesgo de perpetuar los malos hábitos, los errores, la compartimentación y los enfoques divergentes entre servicios. Se lleva al extremo en los pequeños servicios, en particular en los PED, cuando se destina a un solo mando, mal formado y mal equipado, a una región aislada. Este agente habría podido recibir, sin embargo, una formación de alto nivel para hacer frente a la diversidad de tareas y responsabilidades que se le encomiendan.

Se puede lograr una aculturación mínima mediante una estancia en un servicio de referencia, en particular en la Administración central.

La tutoría también puede permitir orientar a los nuevos agentes. Los tutores deben ser voluntarios y, a ser posible, deberán ser elegidos al margen de la jerarquía (eventualmente en otro servicio) y ser formados en dicho papel.

Cuando los veterinarios o ingenieros de la categoría superior tengan encomendada la formación, inicial o continua, de los auxiliares de su servicio (tras recibir ellos mismos una formación), se deberá velar por que esta fase de formación esté realmente estructurada. Los límites radican en la falta de formación pedagógica del personal superior, así como en una falta de perspectiva.

Soportes - formación a distancia

Obviamente, los soportes de formación son fundamentales, tanto para la autoformación como en apoyo a las sesiones presenciales. Se esperan numerosos avances de las nuevas tecnologías de la formación y la comunicación (NTIC), a pesar de la necesidad de elaborar contenidos específicos. Generalmente, la formación a distancia no incluye sesiones presenciales. Su desarrollo en los PED se enfrenta actualmente al problema de la disponibilidad y la fragilidad del equipo informático.

No se deben olvidar los recursos escritos tradicionales, en particular para la categoría superior, acostumbrada al trabajo personal (textos normativos, notas explicativas, libros).

Se deberá hallar una complementariedad, en el futuro, entre modalidades tradicionales y NTIC.

Reparto de la financiación

La formación tiene un costo relativamente elevado, ya esté destinada a un público restringido o amplio. De ahí la importancia de realizar opciones motivadas y eficientes, de buscar efectos palanca y multiplicadores, etc. Se han abordado anteriormente varias vías para ello (formación de formadores, formación jerárquica, tutoría, NTIC, participación en sesiones organizadas por otros países, etc.).

Los proyectos de organización supranacional constituyen una etapa suplementaria. Puede tratarse:

- de la organización, por una estructura nacional, de sesiones destinadas a un público internacional;

- del funcionamiento en red de estructuras nacionales, sobre la base de una distribución de ámbitos, de intercambios de intervinientes, etc.;

- para la forma más lograda, de la organización conjunta de la formación a nivel de un grupo de países o de una región.

El planteamiento regional de la formación en inocuidad de los alimentos está siendo estudiado conjuntamente por los países del África subsahariana y los financiadores. Este planteamiento, coherente con el establecimiento de mercados comunes regionales, persigue una continuidad al permanecer al margen de los cambios políticos nacionales. En este contexto, se plantea la creación en el futuro, en el seno de la UEMAO^[11], de un cuerpo regional de inspectores veterinarios especializados en inocuidad de los alimentos. La Escuela Interestatal de Ciencias y Medicina Veterinaria de Dakar (EISMV) ya imparte la formación inicial de los veterinarios de la región.

Observación: Los países en desarrollo se enfrentan a una insuficiencia, a veces patente, de medios, a pesar de que, en la mayor parte de los casos, los servicios ejercen un control a un primer nivel. Si la aplicación de un enfoque académico del HACCP no es adecuada para los canales de distribución tradicionales, la lógica del HACCP utilizada para determinar los problemas prioritarios y hallar soluciones eficaces, puede, por el contrario, constituir una oportunidad - siempre y cuando se lleve a cabo una adaptación reglamentaria y se imparta una formación adecuada a los agentes afectados. Esta evolución permitiría respetar una metodología común para los dos grandes ámbitos de aplicación de la reglamentación sanitaria, que a veces son muy diferentes para los PED: por un lado, las repercusiones económicas, en particular en el marco de los intercambios internacionales, y por otro, la salud pública de las poblaciones, en especial a nivel local o nacional. Dicha reflexión, y la formación innovadora que se derivaría de la misma, se pueden aprehender indudablemente a un nivel supranacional.

Ámbitos

Las competencias utilizadas por los agentes de los servicios de control de inocuidad de los alimentos son muy variadas. Los ámbitos en los que se deba impartir formación se seleccionarán sobre la base de un análisis de una pluralidad de factores que incluirán, por lo que respecta a la formación inicial, el contexto económico, las disposiciones jurídicas vigentes (control a un primer o segundo nivel, por ejemplo), las futuras misiones de los agentes (del servicio), el nivel de partida, las competencias profesionales que se deben alcanzar (referencial profesional), así como los recursos de formación que se puedan movilizar. Se puede aplicar válidamente un razonamiento análogo a la formación continua, incluyendo las posibilidades del plan plurianual.

El nivel de conocimientos que se debe alcanzar se define en función de cada caso:

- dominio, para los instrumentos y conocimientos movilizados en el marco de las misiones encomendadas;

- conocimiento, para los elementos técnicos que se no se utilicen en la acción cotidiana, pero de los que haya que ser capaz de hablar ante operadores muy cualificados o ante colaboradores;

- iniciación, para los elementos de contexto más generales.

Por ejemplo, la redacción de un acta requiere un nivel de dominio para un agente de campo, pero sólo de conocimiento, o incluso de iniciación, para un agente de la Administración central. De manera análoga, un negociante internacional deberá dominar el acuerdo SPS, mientras que para un agente de campo sólo se requerirá un nivel de iniciación.

Algunos ejemplos no limitativos:

Conocimientos técnicos (centrados, en su caso, en un canal de distribución, o incluso en una etapa del mismo):

- formación científica básica en ciencias de la vida, que incluya, en particular, la microbiología general, la bioquímica, etc.

- tecnologías agroalimentarias

- riesgos vinculados a los alimentos, microbiología alimentaria, higiene general de los alimentos, contaminantes físicos y químicos

Según la actualidad y la situación de cada país o región:

- las nuevas tecnologías, los nuevos modos de producción, conservación o consumo, los nuevos productos (en particular de importación) y los riesgos asociados

- los nuevos riesgos y su gestión (micotoxinas, EEB, desarrollo de canales de distribución para la leche en países cálidos, plaguicidas y verduras, etc.),

- enfoque integrado de los riesgos para la totalidad de un canal de distribución de un determinado alimento,

- el HACCP y sus modalidades de inspección

- análisis de riesgos (en el sentido del Codex Alimentarius)

- etc.

Conocimientos administrativos:

- derecho aplicado a la acción pública (Derecho administrativo, civil, penal)
- garantía de la calidad en los servicios de control
- metodología de inspección - programación de controles, etc.
- contexto internacional (regional y mundial), acuerdos en vigor, retos para los países, etc.
- economía de la producción agroalimentaria, políticas agrícolas
- finanzas públicas

Saber estar:

- función de inspección, relación con los operadores
- gestión de recursos humanos, gerencia, idiomas extranjeros (no específico)
- comunicación, relación con los medios y los consumidores
- prevención y gestión de crisis, etc.
- sociología de la alimentación - relación del ciudadano con su alimentación.

VI. CONCLUSIÓN

Salvo en casos extremos, el valor de una estructura radica, en primer lugar, en los hombres y mujeres que la integran. La inversión en recursos humanos, singularmente en la formación inicial y continua del personal, constituye la base de la gestión de un servicio de control.

La formación constituye un medio al servicio de los objetivos asignados a la estructura o al sistema de control. Está muy vinculada a los elementos de contexto, entre los cuales destacan las limitaciones financieras. Así, si bien en abstracto se podrían establecer orientaciones generales (formación larga posterior a la contratación, por ejemplo,) éstas resultan inviables por ser demasiado costosas en muchos países, en particular en los PED. No cabe dar respuestas universales, sino pistas y soluciones que se deben optimizar en cada país o región.

Una de las características del ámbito de la inocuidad de los alimentos es el contexto mundial que tiende, desde la ruptura vinculada en la entrada de vigor de los acuerdos de la OMC, a hacer converger los enfoques (responsabilización de los profesionales, HACCP, controles a un segundo nivel, etc.) y, por ello, a suscitar preocupaciones comunes. La existencia de necesidades comunes en materia de formación del personal podría conducir a aumentar los intercambios, incluso a aplicar soluciones supernacionales innovadoras.

Los PED y los PMA son especialmente sensibles en los ámbitos sanitarios, como el de la salubridad de los alimentos: las condiciones sanitarias y climáticas se conjugan con las tradiciones y la falta de medios y personal cualificado. Estas particularidades se deben tener en cuenta en el marco de la globalización de los intercambios. En materia de formación, más que en ningún otro campo, se debería partir de las necesidades concretas existentes sobre el terreno y respetar las especificidades culturales, con el fin de obtener un impacto concreto y duradero.

Numerosos países se basan en las competencias adquiridas en el momento de la formación inicial para llevar a cabo los controles oficiales, que no siempre parecen suficientes habida cuenta de la especificidad de dichas misiones. Los cursos de formación para adquirir conocimientos son los más fáciles de organizar y, por consiguiente, los que más frecuentemente se imparten, mientras que los relativos al saber hacer y al saber estar son más difíciles de diseñar. Para ser pertinentes, deben tener una estructura particular y una duración determinada. En este ámbito, las experiencias parecen escasas.

Se podrán solicitar referencias y bibliografía al autor