تنفيذ برنامج "النفط مقابل الغذاء"

أهداف المراجعة ونطاقها وأسلوبها

45. سبق أن قلت في تقريري السابق [الفقرة 91] أن هيئة مكتبي زارت ممثلية المنظمة فـي العراق فى الفترة من 26 مارس/آذار إلى 14 أبريل/نيسان 2001 من أجل استعراض تنفيذ برنامج "النفط مقابل الغذاء" بوجه خاص. وقد أجرت الهيئة مراجعة لانتظام العمليات في الممثلية واستعراضاً لإدارتها من أجل تقييم إدارة الموارد البشرية. وفيما يخص تنفيذ برنامج قرار مجلس الأمن 986 أجروا استعراضا للمكاتب الفرعية الشمالية الثلاثة الواقعة في داهوك وإربيل والسليمانية، ومكتب التنسيق في إربيل. وتقابلت هيئة مكتبي مع منسق الشؤون الإنسانية التابع للأمم المتحدة في العراق ومع كبار مسؤولي الحكومة العراقية. ولما كانت هناك مراجعة جارية للمكتب القطري التابع لبرنامج الأغذية العالمي في نفس الوقت فقد أمكن عمل مقارنات عندما كانت مفيدة. وبعد الزيارة لممثلية المنظمة أمكن الحصول على معلومات إضافية من إدارات المقر الرئيسي في روما. وتم استعراض لمتابعة عمليات الشراء بوجه خاص. وكان الانتباه يتجه بوجه خاص، عندما كان ذلك ضروريا، إلى متابعة ملاحظات مكتب المفتش العام التي جاءت في التقارير الصادرة في ديسمبر/كانون الأول 1999 (AUD 5399)، ومارس/آذار 2000 (AUD 5699)، والتي أعيــد النظـر فيهـا في فـبراير/شبــاط 2001 (AUD 2201).

معلومات أساسية

46. في أغسطس/آب 1990 فرض قرار مجلس الأمن رقم 661 عقوبات شاملة على العراق واستثنى من ذلك الأغذية والأدوية، وأنشأ اللجنة 661 للإشراف على تنفيذ العقوبات. وطوال عام 1991 أعربت الأمم المتحدة عن قلقها البالغ إزاء الأوضاع الإنسانية في العراق واقترحت تدابير شتى تسمح للعراق ببيع كميات محدودة من النفط مقابل شراء إمدادات إنسانية. وفي أبريل/نيسان 1995 وافق مجلس الأمن على القرار رقم 986 باعتباره "تدبيرا مؤقتا لتوفير الاحتياجات الإنسانية للشعب العراقي". ورخص قرار مجلس الأمن 986 للدول الأعضاء بالسماح، لمدة 180 يوما، باستيراد النفط من العراق بكميات تكفي لتوفير مبلغ لا يتجاوز مجموعه ملياري دولار. ويقيد هذا المبلغ في حساب معلق يسمى حساب العراق يستخدم في تلبية الاحتياجات الإنسانية للشعب العراقي بالإضافة إلى أغراض أخرى. وبعد مفاوضات مطولة وقعت مذكرة تفاهم في 20 مايو/أيار 1996 بين الأمم المتحدة وحكومة العراق.
47. وبموجب قرار مجلس الأمن 986 تقسم العائدات المتحققة على النحو التالي:
• 30 في المائة لصندوق تعويضات في الأمم المتحدة فى جنيف؛
• 66 في المائة لتمويل استيراد الإمدادات الإنسانية إلى العراق؛ وهذا العنصر الذي يعرف باسم برنامج "النفط مقابل الغذاء" يخصص للمحافظات الوسطى والجنوبية الخمسة عشر نسبة 53 في المائة، وللمحافظات الشمالية الثلاث نسبة 13 في المائة. وكانت حكومة العراق مسؤولة عن تنفيذ البرنامج في المحافظات الوسطى والجنوبية، في حين تنفذ الأمم المتحدة البرنامج في محافظات الشمال الثلاثة وهي داهوك واربيل والسليمانية نيابة عن الحكومة العراقية "مع المراعاة الواجبة لسيادة العراق وسلامة أراضيه ولمبدأ توزيع الإمدادات الإنسانية توزيعا عادلاً في البلد بأكمله"؛
• 2.2 في المائة للتكاليف التي تتحملها الأمم المتحدة في إدارة البرنامج؛ وكان المقصود من هذا المقدار أن يغطي حساب 13 في المائة مقابل التنفيذ، وإلى جانب آخر يغطي الإشراف على تنفيذ 53 في المائة من الحساب بواسطة الحكومة العراقية؛
• 0.8 في المائة للتكاليف الإدارية للجنة الخاصة التابعة للأمم المتحدة (UNSCOM)؛
• في المائة للحساب العراقي المعلق.
48. وقد نفذ البرنامج في أول الأمر في ديسمبر/كانون الأول 1996 لمدة ستة أشهر حسب قرار مجلس الأمن 986. ومددت القرارات اللاحقة هذا البرنامج لفترة ستة أشهر إضافية لكل منها. وفي 17 ديسمبر/كانون الأول 1999 ألغى قرار مجلس الأمن 1284 الحد الأقصى المفروض على صادرات النفط العراقي وأنشأ لجنة الأمم المتحدة للرصد والتدقيق والتفتيش لتحل محل اللجنة الخاصة السابقة، وأوقف تخصيص نسبة 1 في المائة للحساب العراقي المعلق. وبصدور قرار مجلس الأمن 1330 أصبح تقسيم عائدات النفط كالتالى:
• 25 في المائة لصندوق تعويضات الأمم المتحدة:
• 72 في المائة لبرنامج "النفط مقابل الغذاء" في العراق (59 في المائة للمحافظات الوسطى والجنوبية و13 فى المائة للمحافظات الشمالية الثلاث)؛
• 2.2 في المائة للتكاليف التي تتحملها الأمم المتحدة لإدارة البرنامج:
• 0.8 في المائة لإدارة لجنة الأمم المتحدة للرصد والتدقيق والتفتيش.
49. وبموجب التفاصيل الواردة في القسم الثاني من مذكرة التفاهم بين الأمم المتحدة وحكومة العراق يعمل البرنامج بموجب خطط توزيع تعدها حكومة العراق ويوافق عليها الأمين العام للأمم المتحدة، ومتى ووفق على خطة التوزيع التي تتضمن قائمة الإمدادات والبضائع المطلوب شرائها واستيرادها بحسب مختلف الفئات تصبح هذه الخطة أساسا لاستخدام العراق عائدات النفط المتحققة أثناء المرحلة الموافق عليها. وترسل جميع العقود التي توقع عليها حكومة العراق (أو منظمات الأمم المتحدة العاملة نيابة عنها في المحافظات الشمالية الثلاث) إلى مكتب الأمم المتحدة المعني ببرنامج العراق في نيويورك لإنهائها وإرسالها في أغلب الحالات إلى لجنة القرار 661 للحصـــول على الموافقـــة. وحتى 1 مارس/آذار 2000 كانت هناك عدة عقود وافق عليها الأمين العام للأمم المتحدة على أساس قوائم الإمدادات العادية التي وافقت عليها لجنة القرار 661 بأسلوب المسار العاجل الذي جاء في قرار مجلس الأمن 1284 (1999). وحدث تغير مهم آخر بموجب قرار مجلس الأمن 1409 بتاريخ 14 مايو/أيار 2002 بإدخال قائمة استعراض البضائع ومجموعة جديدة من الإجراءات لإبرام العقود.
50. وفي هذا الإطار الذي سبق وصفه كانت المنظمة مسؤولة عن تنفيذ البرنامج في الشق الزراعي منه. وقد أشرفت المنظمة، شأنها شأن بقية كيانات الأمم المتحدة، على تنفيذ البرنامج من جانب حكومة العراق في المحافظات الوسطى والجنوبية وطبقته بنفسها مباشرة في المحافظات الشمالية الثلاث. وقد جاءت شروط وأوضاع تدخل المنظمة في مذكرة التفاهم الموقعة مع الأمم المتحدة في 14 و16 أكتوبر/تشرين الأول 1997. وقد وقع الطرفان مذكرة تفاهم معدّلة في 19 أكتوبر/تشرين الأول و9 نوفمبر/تشرين الثاني 1998. وبمقتضى مذكرة التفاهم المعدّلة كانت الأموال تخصص للمنظمة كل نصف سنة كالتالي:
    • في حساب نسبة 13 في المائة لمواجهة التكاليف المباشرة لتنفيذ البرنامج في المحافظات الشمالية الثلاث بما يوازي قيمة الطلبات التي وافقت عليها لجنة القرار 661 والتي تنفذها المنظمة، إلى جانب العنصر النقدي، إن وجد:
    • في حساب نسبة الـ 2.2 فى المائة لتغطية التكاليف الإدارية والتشغيلية، بما في ذلك التكاليف ذات الصلة بنشاطات الإشراف في الوسط والجنوب العراقيين.
51. 51- وسمح للمنظمة بتقاضي تكاليف دعم بنسبة 3 في المائة من الإنفاق الفعلي من التمويل المقدم. وقد قبلت المنظمة هذا المعدل المنخفض (مقابل المعدل المعتاد وهو 5 في المائة في نشاطات الطوارئ) بالنظر إلى حجم المساعدات الواجب تقديمها وإلى قيمتها. ووفقا للمادة 3-3 من مذكرة التفاهم المعدلة تدفع تكاليف الدعم هذه من حساب نسبة الـ 13 في المائة ومن حساب نسبة الـ 2.2 في المائة على التوالي. وبعد حساب المبالغ التي دفعت مقدما والتي تم تحويلها بالفعل حصلت المنظمة على الأموال على أساس الاحتياجات النقدية المقدرة شهريا التي قدمت إلى مكتب الأمم المتحدة لتنفيذ برنامج العراق. وأودعت الأموال في حساب مصرفي مفتوح لهذا الغرض ويدرّ فائدة، كما أنشئ حساب أمانة لتقديم الحسابات عن هذه الأموال.

مراجعة صفة الانتظام

الحسابات المصرفية الموجودة وإعادة تكوين الصناديق

52. أثناء زيارة هيئة مكتبي للبلد كانت هناك ثلاثة حسابات مصرفية تديرها ممثلية المنظمة في العراق: حساب جاري بالدولار الأمريكي في مصرف خاص في عمان بالأردن، وحسابان جاريان (واحد بالدينار العراقي والآخر بالدولار الأمريكي) في نفس المصرف في بغداد. وبسب العقوبات لم يكن مسموحا لأي مصارف عراقية بالحصول على أموال من مقر المنظمة مباشرة. وإلى جانب ذلك لم يكن مسموحا للمصارف الأجنبية بفتح فروع في البلد. ولهذا كان الحساب المصرفي في عمان يدار على أنه وسيط بين المنظمة والجهاز المصرفي العراقي. وكان مقر المنظمة يغذي هذا الحساب استنادا إلى طلبات ممثلية المنظمة. وبعد ذلك كانت الأموال تحوّل:
• إما إلى حساب الدولار في بغداد (بواسطة فرع المصرف في عمان) للمدفوعات الواجب أداؤها في بغداد؛
• أو إلى الوسطاء الذين أبرمت معهم عقود، بسب عدم وجود هيكل مصرفي في الشمال، لتقديم أموال نقدية في مكاتب معينة بعد إشعار مدته سبعة أيام (أو ثلاثة أيام في حالات الطوارئ). فكانوا يقدمون الأموال الواجب دفعها ثم كانت ترد لهم بعد ذلك مع عمولة 1 في المائة بواسطة تحويلات مصرفية لحساب كل واحد منهم في عمان. ولما كان برنامج الأغذية العالمي لا يتقاضى إلا 0.8 في المائة كعمولة شريطة رد الأموال خلال ثمانية أيام، فقد أوصت هيئة مكتبي بأن تحاول ممثلية المنظمة التفاوض على نفس الشروط مع الوسطاء. وقد نفذت هذه التوصية وأصبحت العمولة الآن بمعدل 0.8 في المائة.
53. وقد استعرضت هيئة مكتبي مبالغ إعادة تكوين الحسابات التي كانت قد طلبت ومنحت في عامي 2000 و2001 حتى تاريخه، ولاحظت ما يلي:
    • بالنسبة للحساب في عمان، طلب تجديد الحساب عندما كان رصيده يقل عن مليون دولار. وكان المعتاد هو طلب إعادة تجديد الحساب بمبلغ ثلاثة ملايين دولار كل مرة. وكانت تمر فترة خمسة أيام إلى عشرة بين تاريخ الطلب وتحويل الأموال فعليا.
    • بالنسبة لحساب الدولار في بغداد كان التحويل من حساب عمان يبـــدأ عندما ينخفض الرصيد إلى أقل من 000 50 دولار. وكان المعتاد هو تحويل مبلغ 000 300 دولار كل مرة. وقيل لهيئة مكتبي أن الوقت الذي ينقضي بين طلب التحويل والتحويل فعلا هو ثلاثة أسابيع في المتوسط بسبب التأخير في المصرف المركزي العراقي.
    • بالنسبة للمكاتب في المحافظات الشمالية كانت النقدية تسلم خمس مرات في الشهر في محافظة أربيل (لكل من مكتب التنسيق والمكتب الفرعي) وثلاثة مرات في الشهر للمكتب الفرعي في داهوك (وكانت السليمانية هي المتوسطة إذ كان عدد المرات 4.5 مرة في الشهر) وكانت إعادة تغذية الحسابات تتراوح بين 000 50 دولار و000 450 دولار. وقد وافقت هيئة مكتبي على توصية المفتش العام "بزيادة عدد مرات تسليم الدفعات النقدية إلى ست مرات في الشهر على الأقل على أن يكون الحد الأقصى 000 250 دولار لكل دفعة".

أمن النقدية والمواد القيّمة

54. كان هذا المجال واحدا من المجالات التي لوحظت فيها نقائص كثيرة وخصوصا بسبب ضخامة المبلغ النقدي الذي كان موجودا بصفة مستمرة. وأثناء زيارة هيئة مكتبي كان هناك ما يساوي مجموعه 5.4 مليون دولار وكان هناك خصوصا ما يساوي 2.6 مليون دولار للمكتب الفرعي في السليمانية وحده. وقد أوصت هيئة مكتبي بما يلي:
• يجب مسك سجل سلامة لكل الخزائن، وهي خزائن لم تكن تقتصر على النقدية وحدها، كما يجب إنهاء بيانات المسؤولية الشخصية عن الممتلكات الخاصة المودعة في خزانة ممثلية المنظمة.
• · كان جميع المحاسبين والصرافين المعهود إليهم بمفاتيح الخزائن من الموظفين الوطنيين. فقد سبق أن أشار المفتش العام إلى أنهم كانوا أكثر عرضة للابتزاز من الموظفين الدوليين الذين ليس لديهم أقارب في البلد. ويجب النظر في إمكان جعل بعض الموظفين الدوليين مسؤولين عن أحد مفاتيح الخزائن.
• · كانت النسخ الأخرى من مفاتيح الخزائن تحفظ في العادة لدى رئيس المكتب الفرعي مما يجعله معرضا للخطر بوجه خاص. ويجب تطبيق قاعدة عدم تخويل شخص مسؤولية المفتاحين تطبيقا صارما. كما يجب حفظ نسخ المفاتيح في مظاريف مغلقة في المكتب الرئيسي في بغداد.
• · رموز الإغلاق الموجودة في بعض الخزائن يجب استخدامها كما يجب تغييرها بصفة مستمرة.
55. وبعد ذلك أبلغت هيئة مكتبي بتطبيق جميع التوصيات باستثناء واحدة. فالتوصية الثانية الخاصة بتسليم مفاتيح الخزائن للموظفين الدوليين لن تطبق إلا عند تعيين موظفين دوليين بعقود محددة المدة. وقد أوصت هيئة مكتبي أيضا برفع مستوى الحراسة (آلات التصوير وأجراس الإنذار وغرف منفصلة للصرافين، وغير ذلك) وأبلغت بعد ذلك باتخاذ عدد من التدابير منها تركيب آلات تصوير للرقابة.
56. 56- وكانت هذه النقائص التي سبقت الإشارة إليها ترجع في جزء منها إلى عدم وجود قواعد وأنظمة مفصلة، لا في مجموعة التعليمات الإدارية والمالية لمنظمة الأغذية والزراعة، ولا في مجموعة التعليمات الإدارية والمالية لممثلي المنظمة (مجموعــة التعليمـــات الإداريــة والماليـــة للممثليات). وقد أوصى المفتش العام فـــي تقريـــره الصادر فــــي ديسمبر/ كانون الأول 1999 (AUD 5399) بأن على قسم الشؤون المالية أن يزود ممثلية المنظمة في العراق بخطوط توجيهية واضحة عن حركة النقدية وتداولها وحفظها حفظا سليماً. ولكن هذه الخطوط التوجيهية لم تكن قد صدرت أثناء زيارة موظفي مكتبي ولم تصدر حتى كتابة هذا التقرير. واقتصر الأمر فقط على أن الممثلية في العراق أعدت منشوراً بعنوان "إجراء للتعامل مع النقدية وقت الجلاء عن العراق" ووافق عليه قسم الشؤون المالية في مايو/أيار 2002. وأوصي بوضع قواعد وخطوط توجيهية تفصيلية عن سلامة التعامل مع النقدية والمواد القيّمة بأسرع ما يمكن لجميع ممثليات المنظمة مع معالجة حالة العراق بوجه خاص.

إدارة الجرد والرقابة عليه

57. استعرضت هيئة مكتبي النظم والإجراءات الموجودة بشأن إدارة الجرد والرقابة عليه من أجل تحديد مدى اتفاقها مع المادة 503 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية في المنظمة ومع الأقسام ذات الصلة في مجموعة التعليمات الإدارية والمالية للممثليات. وفيما يتعلق بالاستغناء عن المعدات لاحظت هيئة مكتبي ما يلي:
    • في يناير/كانون الثاني 2001 تخلص مكتب التنسيق في إربيل من بعض الإطارات والعجلات التي كانت مشتراة بأموال وفقا لقرار مجلس الأمن 986. وكان بعضها جديداً تماماً: 13 من 125 إطاراُ و41 من 51 عجلة في المجموع. وقد قيل لهم أن هذه القطع الجديدة كانت قد أرسلت من المكتب الرئيسي في بغداد وكان لا بد من بيعها لعدم إمكان استخدامها في أسطول السيارات الموجود في الشمال. وقد قدمت عطاءات في مظروفات مغلقة من ثلاثة مخازن للإطارات وبيعت الإطارات لأكبر عطاء بمبلغ 045 2 دولاراً؛
    • · في فبراير/شباط 2001 تخلى مكتب بغداد الرئيسي عن بعض قطع غيار الحاسوب التي كانت قد اشتريت لبرنامج قرار مجلس الأمن 986. وقد حصل على عطاءات في مظاريف مغلقة من ثلاثة مخازن مختلفة لمعدات المكاتب أو الالكترونيات وبيعت هذه البنود لأكبر عطاء بمبلغ 410 دولارات
58. وفي كلتا الحالتين وجدت هيئة مكتبي أن الأمم المتحدة لم تكن قد وافقت على بيع تلك المعدات قبل البيع. وفي حالة عدم وجود إجراءات مكتوبة (والموافقة عليها من مكتب منسق الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية في العراق أو من مكتب برنامج العراق)، يخول للممثلية بيع أي من معدات قرار مجلس الأمن 986 أو التخلي عنها لأي شخص في العراق، فإن هيئة مكتبي أوصت بالتحقيق في الموضوع من جانب منسق الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية ومن جانب مكتب برنامج العراق. وقد أبلغت بعد ذلك أن أي تصرف في بنود في المستقبل سيحال إلى مكتب منسق الشؤون الإنسانية للموافقة عليه من لجنة القرار 661.

المركبات المعارة للسلطات المحلية

59. كان المعتاد هو إعارة المركبات الممولة من حساب ال13 في المائة للسلطات المحلية. وقد استعرضت هيئة مكتبي ملفات تلك المركبات المعارة للسلطات المحلية في أربيل (144 مركبة)، وفي داهوك (78) وفي السليمانية (125). وكانت الاتفاقات تعقد لمدة ستة شهور ثم تجدد بعد ذلك وتنص على شروط هذه الإعارات. ولكن هيئة مكتبي لاحظت أن بعض المركبات كانت تسلم للسلطات المحلية بدون إبرام أي اتفاقات (مثل 35 دراجة نارية للسليمانية). كما لاحظت أن بعض صفحات الاتفاقات والقوائم الملحقة بها لم تكن كلها موقعة على النحو الواجب مع بيان التاريخ من جانب الطرفين. وإلى جانب ذلك لم يكن الغرض الذي ستستخدم فيه المركبات مذكوراً دائما في الملحق. وكانت اتفاقات التمديد تنص على أن أحكامها تنطبق على جميع المركبات ذات المحرك التي ستعار بعد ذلك من الطرف الأول للطرف الثاني والتي لم يأت ذكرها في جدول هذا الاتفاق.
60. ونظرا لما تقدم أوصت هيئة مكتبي بما يلي:
• عدم تسليم أي مركبات دون إبرام اتفاق رسمي والتوقيع عليه بالصورة الواجبة وختمه وبيان تاريخه من الطرفين؛
• النص الموجود في الاتفاقات الجارية الآن بانطباقها على أي مركبات دون إبرام اتفاق رسمي والتوقيع عليه بالصورة الواجبة وختمه وتأريخه من الطرفين، يجب استبعاده وعدم إعارة أي مركبات بدون إبرام اتفاق رسمي؛
• يجب دائما توضيح الاستخدام المقصود من المركبات في ملحق الاتفاق بما يسمح بالتحقق من ذلك الاستخدام فيما بعد.
وقد أبلغت هيئة مكتبي فيما بعد بأن توصياتها مقبولة وأن الموظفين الميدانيين تلقوا تعليمات بالعمل بها

إدارة الموارد البشرية

نطاق استعراض إدارة الموارد البشرية

61. 61- استعرضت هيئة مكتبي التنظيم المعمول به من حيث إدارة الموارد البشرية وحالة هيئة الموظفين أثناء زيارة هيئة مكتبي. كما أنها استعرضت إجراءات توظيف كلا من الموظفين الدوليين والمحليين وأنواع العقود المستخدمة. كما أنها أجرت فحصا عشوائيا لملفات الموظفين وللأجور الإضافية المدفوعة. وإلى جانب المقارنات مع برنامج الأغذية العالمي قارنت هيئة مكتبي أيضا نتائج استقصاء مكتب الشؤون الإنسانية لشروط التوظيف في منظومة الأمم المتحدة في العراق الصادر في 10 ديسمبر/كانون الأول 2000 حتى يمكن إدراج مزيد من المقارنات مع منظمات الأمم المتحدة الأخرى.
62. 62- كما أنها وجهت اهتماما خاصا لمتابعة قرارات المدير العام بتاريخ 13 أكتوبر/تشرين الأول 2000 والخاصة بتقوية إدارة برنامج "النفط مقابل الغذاء". وكانت تلك القرارات، فيمـــا يخص الموارد البشريــــة واجبة التنفيذ قبل 31 ديسمبر/كانون الأول 2000، وهي:
    • تقوية قسم الشؤون المالية وإدارة المشتريات في المقر الرئيسي بإنشاء وظيفة مسؤول مالي (ف-4) وكاتب حسابات ميدانية في القسم و6 وظائف خدمات عامة للميدان في الإدارة؛
    • إنشاء فريق أساسي فى العراق من 14 موظفاً فنياً دولياً ميدانياً يعينون بعقود محددة المدة وتعيين مراجع حسابات مقيم؛
    • إنشاء فريق أساسي من 10 موظفين فنيين محليين و50 من الخدمات العامة يعينون بعقود محددة المدة، وتوظيف بقية الموظفين على أنهم موظفين محليين فنيين للمشروع بموجب عقد خدمات أو بموجب عقد خدمات خاصة في حالة موظفي الخدمات العامة.

تراخيص التعيين وحالة التوظيف

63. 36- كان هناك 11 وظيفة في الممثلية هي وحدها التي كانت ممولة من البرنامج العادي:
    • مدير واحد (د-2) ممثل المنظمة؛
    • موظف فني (ف-2) لوظيفة المسؤول الإداري وموظف فني محلي واحد؛
    • 8 وظائف في فئة الخدمات العامة يشغلها محليون.
    وكانت جميع هذه الوظائف مشغولة أثناء الاستعراض. وكان جميع شاغليها يعملون بعقود محددة المدة تنتهي فــــي 31 ديسمبر/كانون الأول 2001، وباستثناء ممثل المنظمة نفسه كان بقية الموظفين الممولين من البرنامج العادي يخصصون جزءا كبيرا من وقت عملهم لتنفيذ برنامج قرار مجلس الأمن 986. وكانت هذه هي الحالة بالضبط بالنسبة للمسؤول الإداري والكاتب الإداري وسكرتيرة ممثل المنظمـــة. وفــي حالة السكرتيرة كانت تحصل على مرتب درجة (خ ع-2) من البرنامج العادي، وكانت تحصل أيضا في كل شهر على بدل مقابل الخدمات الخاصة لبرنامج 986 يبلغ نحو 400 دولار تدفع من حساب 2.2 في المائة. وكان هذا البدل ينطبق أيضا على كاتب الشؤون الجمركية الذي يتولى التخليص على المدخلات الزراعية. ولكن هيئة مكتبي أبلغت فيما بعد بأن دفع هذه البدلات سيتوقف بعد ما أبدته الهيئة من ملاحظات.
64. 46- وفيما يتعلق ببرنامج القرار 386 كانت المرحلة التي وصل إليها أثناء زيارة هيئة مكتبي هي المرحلة التاسعة التي تغطي الفترة من 12 ديسمبر/كانون الأول 2000 إلى 8 يونيو/حزيران 2001. ولكن لأغراض الميزانية والحسابات كانت موافقة مكتب العراق على الأموال والوظائف والإبلاغ عن المصروفات تتعلق بالفترة من 1 يناير/كانون الثانــي إلى 30 يونيو/حزيران ومن 1 يوليو/تموز إلى 31 ديسمبر/كانون الأول. وفيما يتعلق بعدد الوظائف كانت الموافقة تصدر بحسب الموقع (وظائف في المقر الرئيسي من جانب، ووظائف في العراق من جانب آخر مع تقسيمها بحسب المناطق، أي المنطقة الوسطى والجنوبية والمنطقة الشمالية)، وبحسب الجنسية (موظفون دوليون من جانب وموظفون محليون من جانب آخر). ويبين الجدول 3 التالي ملخص الوضع في الفترة من 1 يناير/كانون الثاني إلى 30 يونيو/حزيران 2001، وعدد الموظفين المطلوبين وعدد الموظفين الذين ووفق عليهم وعدد الوظائف التي كانت مشغولة وقت إجراء الاستعراض.

الجدول 3 - موظفي برنامج قرار مجلس الأمن 986 في المرحلة التاسعة أثناء زيارة هيئة مكتبي
	المقر الرئيسي			بغداد شمال العراق			المجموع			المجموع
	ف	خ ع	المجموع	دولي	محلي	المجموع	دولي	محلي	المجموع
الوظائف المطلوبة	6	17	23	22	98	120	38	375	413	556
الوظائف الموافق عليها	6	15	21	13 1	98	111	35 2	350	385	517
الوظائف المشغولة فعلا	5	13	18	11	74	85	323	291	323	426
الوظائف الشاغرة	5	2	3	2	24	26		59	62	91
1 إلى جانب 13 وظيفة دولية للمنطقة الوسطى والجنوبية كان قد ووفق عليها في يناير/ كانون الثاني 2001 ووفق على خمس وظائف إضافية في أبريل/نيسان 2001.  2 إلى جانب 35 وظيفة دولية للمنطقة الشمالية وووفق عليها في يناير/كانون الثاني 2001 كانت هناك وظيفتان إضافيتان ووفق عليهما في مايو/أيار 2001.

65. وفيما يتعلق بوظائف المقر الرئيسي كانت الوظيفة الوحيدة الشاغرة هي وظيفة مسؤول مالي (ف-4) كان المدير العام قد قرر إنشاءها في 13 أكتوبر/تشرين الأول 2000 لتدعيم قسم الشؤون المالية. وكانت الوظائف الفنية الأخرى موجودة في إدارة عمليات الإغاثة الخاصة - التعاون التقني (أربعة موظفي عمليات: موظف ف-2 و3 ف-3) وفي إدارة المشتريات (واحد ف-4 موظف مشتريات). أما عن موظفي الخدمات العامة فقد كان عدد الوظائف الموافق عليها هو 15 تشمل سبع وظائف خدمات عامة إضافية وافق المدير العام على إنشائها في 13 أكتوبر/تشرين الأول 2000. وأثناء إجراء الاستعراض كان هناك وظيفتان شاغرتان: كاتب حسابات (خ ع-4) في قسم الشؤون المالية وكاتب محفوظات (خ ع-2) في إدارة المشتريات.
66. وأثناء إجراء الاستعراض كان مجموع عدد الموظفين الذين تستخدمهم ممثلية المنظمة لتنفيذ برنامج قرار مجلس الأمن 986 يصل إلى 408 موظفين، على التقسيم الوارد في الجدول 4 التالي بحسب موقع العمل ونوع العقود. وبالمقارنة مع عدد الموظفين الموافق عليهم للمرحلة التاسعة كانت هناك 88 وظيفة شاغرة. وفيما يتعلق بالوظائف الفنية كانت هناك وظيفتان شاغرتان لاثنين من المراقبين في المكتب الرئيسي في بغداد، ولكن من المتوقع وصول المرشحين في وقت قريب. وفي الشمال كان الخلوّ الظاهري في الوظائف يرجع إلى ضرورة وقف عقود الاستشارة قصيرة الأجل. وأما عن موظفي الخدمات العامة فقد قيل لهيئة مكتبي أن شغل 24 وظيفة شاغرة في المنطقة الوسطى والجنوبية تأخر عمدا نظرا لعدم وجود أماكن في المكاتب. وبعد انتهاء الأشغال في الأماكن الجديدة بتاريخ 15 يونيو/حزيران 2001 عيّن موظفون جدد

الجدول 4 - حالة التوظيف في العراق أثناء الاستعراض، بحسب نوع العقود
	المكتب الرئيسي في بغداد	المكاتب الشمالية	مجموع الممثلية
استشاريون دوليون (عندما يعملون فعلا)	11	32	43
عقود خدمات	13	41	54
اتفاق خدمات خاصة	50	221	271
عقد عمل عرضي	11	27	38
تعيين لمدة قصيرة	صفر	2	2
المجموع	85	323	408




العقود المستخدمة للموظفين الدوليين في برنامج قرار مجلس الأمن 986

67. أثناء زيارة هيئة مكتبي كان ال43 موظفاً دولياً المعينون لتنفيذ القرار المذكور يعملون بعقود استشارة قصيرة الأجل. وكانوا معينين وفقا للمادة 317-24 (2) من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية في المنظمة، وذلك لمدد قصيرة أو متقطعة تقل عن سنة واحدة لسلسلة من المهام المحددة في فترة زمنية معلومة، (أي عندما يعملون فعلا). وفي تقرير مؤرخ فبراير/شباط 2001 استذكر المفتش العام الصعوبات التي كان سبق له ذكرها في هذا المجال، ومنها ارتفاع معدل دورة الموظفين، وعدم كفاية الخبرة الفنية والتأخير في عملية التوظيف. وأوصى التقرير باتخاذ "ترتيبات توظيف وتعاقد سخية حتى يمكن اجتذاب موظفين مهنيين دوليين والاحتفاظ بهم لفترات أطول". ولكنه لاحظ أيضا وجود القرار المؤرخ 13 أكتوبر/تشرين الأول 2000 بإنشاء مجموعة أساسية للإدارة تتألف من 14 موظفا ميدانيا فنيا دوليا يعينون بعقود محددة المدة.
68. وأثناء زيارة هيئة مكتبي لم يكن هذا القرار قد نفذ إلا تنفيذا جزئيا. فمن مجموع ال14 وظيفة ميدانية فنية دولية مذكورة كانت هناك 7 وظائف مشغولة ولكن لم يكن أي واحد يشغلها بعقد محدد المدة (بل بعقود استشارة قصيرة الأجل). وفي 6 من الوظائف الشاغرة كان الاختيار قد وقع بالفعل على مرشحين ولكن لم تقدم لهم العروض النهائية. وبالنسبة للوظيفة الوحيدة المتبقية (مدير البرنامج) لم يرسل الإعلان المفروض نشره في عدد من المنشورات الدورية المخصصة إلى المدير العام المساعد لمصلحة التعاون التقني للموافقة عليه إلا في 7 مايو/أيار 2001. وقد تولي مدير البرنامج مهام منصبه في مارس/آذار 2002. ووقت إعداد هذا التقرير كانت هناك وظيفتان من ال14 وظيفة لا تزال شاغرة (واحدة لمسؤول مالي وواحدة لرئيس المكتب الفرعي) ولكن كان الاختيار قد وقع على المرشحين لشغلهما.

عقود الموظفين المستخدمين محليا في برنامج قرار مجلس الأمن 986

أنواع العقود المستخدمة

69. كما جاء في الاستقصاء الذي سبقت الإشارة إليه عن شروط التوظيف في منظومة الأمم المتحدة في العراق، كانت هناك عدة أنواع من العقود تستخدمها مختلف المنظمات لتعيين موظفين محليين. وهذه الأنواع هي: التعيين لمدة محدودة، عقود العمل العرضي، عقود الخدمات، واتفاق الخدمات الخاصة. وكان مجموع عدد المحليين الذين تستخدمهم منظومة الأمم المتحدة يبلغ 900 1 أثناء الاستقصاء، كانوا مقسمين كما يلي: 44 في المائة بعقود خدمات، 22 في المائة باتفاق خدمات خاصة، 21 في المائة بالتعيين لمدة محدودة، و2 في المائة بعقود عمل عرضية، وأما الباقي (11 في المائة) فكانوا بعقود محددة المدة. ويشار أيضا إلى أن المعينين بعقود محددة المدة أي نسبة 11 في المائة كان منهم 7 في المائة يعملون لدى صندوق الطفولة (اليونيسيف) بعقود استخدام محدد المدة مؤقتة لمدة 11 شهرا قابلة للتجديد بعد وقف الخدمة لمدة شهر واحد.
70. ومن بين جميع أنواع العقود التي كانت تستخدمها منظومة الأمم المتحدة في العراق، كان هناك نوع واحد لا تستخدمه منظمة الأغذية والزراعة هو التعيين لمدة محدودة. والمقصود من هذا العقد هو أن يكون أداة مرنة لتعيينات محدودة في زمنها (حدها الأدنى ستة شهور ولكن يمكن أن تستمر إلى ما لا يزيد على ثلاثة سنوات أو بصفة استثنائية لأربع سنوات). وكان هذا النوع من العقود يعتبر أفضل في نظر الموظفين لأنه يخولهم صفة الموظف ومزايا الموظف (التأمين الطبي وأجازة الوضع والأجازات المرضية والسنوية والاشتراك في صندوق المعاشات التقاعدية). وكانت منظمات عديدة تعتقد أن الحد الزمني يثير بعض القلق، والواقع أن هذا النوع من العقود لم يكن يستخدم إلا من قبل أربع منظمات هي مركز الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية (الموئل) منسق الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية، برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، برنامج الأغذية العالمي، وذلك أثناء عمل الاستقصاء.
71. وقد أوصى ممثل المنظمة توصية قوية باتباع أسلوب التعيين لمدة محدودة في فبراير/شباط 1999 من أجل تنسيق الترتيبات التعاقدية في المنظمة لتعيين الموظفين المحليين مع تلك المتبعة في منظمات الأمم المتحدة الأخرى في العراق. وقد أوصى المفتش العام بهذا التنسيق أيضا في تقرير المراجعة الأول (IAR 6097) في نوفمبر/تشرين الثاني، 1997 ثم كرر التوصية في تقريره في سبتمبر/أيلول 1998 (AUD 4698). واستنادا إلى المراسلات بين الممثلية والمقر الرئيسي يبدو أن الوظائف المشغولة بهذا النوع من العقود كانت تتأرجح مع الزمن. ولكن بعد مناقشات مطولة (انقضى عشرون شهرا بين التوصية الأولية من ممثل المنظمة واتخاذ القرار في 13 أكتوبر/تشرين الأول 2000) فقد تقرر عدم اللجوء إلى هذا النوع من العقود وذلك أساسا بسبب حدوده الزمنية. وكان المفروض أن يعين جميع الموظفين المحليين في العراق بأربعة أنواع من العقود:
    • اثنان للفنيين بحيث يكون هناك فريق أساسي من 10 موظفين فنيين محليين وعقود خدمات للموظفين الفنيين المحليين للمشروعات بحيث يكون هناك عقود خدمات لبقية الموظفين الفنيين المحليين للمشروع؛
    • اثنان لفئة الخدمات العامة بحيث يكون هناك 50 موظفا ميدانيا بعقود محددة المدة والبقية باتفاق خدمات خاصة.
    وأثناء زيارة هيئة مكتبي لم يكن هذا القرار قد طبق بالكامل كما سيتبين من الفقرات التالية.

عقود الفنيين المحليين

72. بالنسبة للفنيين لم يكن هناك أي موظف فني محلي قد عيّن وقت إجراء الاستعراض. والواقع أن جميع الفنيين المحليين كانوا بعقود خدمات باستثناء واحد فقط. وكان استخدام عقود الخدمات قد بدأ من جانب الممثلية في يوليو/تموز 2000. ونظرا لمدة هذا العقد وتخويله بعض عناصر الضمان الاجتماعي فإنه كان يتميز عن اتفاق الخدمات الخاصة. ولكن أصحاب عقود الخدمات لا يعتبرون من أعضاء هيئة الموظفين. وكانت عقود الخدمات تستخدم في العراق من جانب نصف المنظمات التي شملها الاستقصاء، وإن كان برنامج الأغذية العالمي استأثر وحده بأكثر من ثلاثة أرباع هذه العقود في ذلك الوقت. ولكن ينبغي الإشارة إلى أن عقد الخدمات النموذجي الذي كان يستخدمه برنامج الأمم المتحدة الإنمائي وتستخدمه منظمات أخرى يختلف عن عقد منظمة الأغذية والزراعة من ناحية مدته فعقد الخدمات لدى برنامج الأمم المتحدة الإنمائي هو "العقد الذي يستمر 11 شهرا أو بعد ذلك" كما جاء في "دليل برنامج الأمم المتحدة الإنمائي"، ولكن في منظمة الأغذية والزراعة فإن المادة 375 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية كانت تدل على أن مدته القصوى هي سنة يجوز تجديدها لمدة قصوى أخرى لا تجاوز سنة واحدة. وفي ظل هذه القيود لا يعتبر عقد الخدمات في المنظمة مناسباً للاحتياجات الخاصة ببرنامج قرار مجلس الأمن 986.
73. وقد قيل لموظفي مكتبي أن عقد الخدمات سيعاد تصميمه ضمن عملية التنسيق الجارية بين مختلف الترتيبات التعاقدية وسيندمج في المستقبل مع "اتفاق خدمات موظفين" ولما كان هذا العقد الجديد لا يزال ينتظر الموافقة فإن هيئة مكتبي لم تستطع أن تتأكد مما إذا كان هو الأنسب للاحتياجات الخاصة ببرنامج قرار مجلس الأمن 986. وأثناء إعداد هذا التقرير قيل لموظفي مكتبي أن 11 عقدا محدد المدة لموظفين فنيين محليين قد أبرمت. ولما كان اتفاق خدمات الموظفين لم يوضع في شكله النهائي بعد فإن بقية عقود الخدمات ستحول إلى عقود محددة المدة لسنة واحدة قبل نهاية عام 2002.

عقود موظفي الخدمات العامة المحليين

74. فيما يتعلق بفئة الخدمات العامة لم يكن أي عقد من ال50 عقداً ميدانيا محددة المدة قد أبرم أثناء الاستعراض. وكانت النتيجة هي أن جميع موظفي الخدمات العامة المحليين كانوا يعملون إما بعقود عمل عرضية أو باتفاق خدمات خاصة (باستثناء كاتب مالية واحد كان بعقد قصير الأجل).
    • وكانت ممثلية المنظمة هي الوحيدة التي تستخدم عقود العمل العرضية. وينص المرفق دال في المادة 374 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية على أن هذا العقد يبرم "لفترات لا تجاوز ثلاثة شهور ويمكن عرضه عدة مرات على نفس الشخص بشرط أن يكون هناك مدة انقطاع معقولة بين مختلف الفترات وألا يزيد مجموع فترة الاستخدام عن ستة شهور في أي فترة 12 شهراً". ولكن في حالة العراق منح المدير العام استثناءً للممثلية لاستخدام عمال عرضيين لمدد متعاقبة لا تجاوز 11 شهراً. وكان هذا النوع من العقود هو المتبع لأي موظف محلي يعين لأول مرة لمدة ستة شهور في العادة، ومن ناحية المزايا لا يتضمن هذا العقد أي مزايا باستثناء الأجر.
    • وفقا للمادة 319 - 21 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية، لا يجوز استخدام اتفاق الخدمات الخاصة إلا مع أشخاص لا يمكن الحصول على خدماتهم أو ليس من المستحسن الحصول عليها بتعيين منتظم أو بنوع آخر من أنواع العقود. ولكنه كان هو نوع العقود الأكثر استخداما في العراق وقت الاستعراض إذ كان عدد المعينين بموجبه 271 أي 65 في المائة من مجموع الموظفين المستخدمين. ولم تكن هناك منظمة أخرى في الأمم المتحدة، باستثناء منظمة الصحة العالمية، تلجأ إلى اتفاق الخدمات الخاصة بهذا الشكل الواسع لأنها كانت تفضل عقود الخدمات. وكان اتفاق الخدمات الخاصة أحسن بصورة طفيفة من عقد العمل العرضي لأن حامل اتفاق الخدمات الخاصة لم يكن يعتبر بأي شكل من الأشكال موظفا في المنظمة ولم يكن لديه إلا امتيازات ضئيلة جدا إلى جانب الأجر.
75. وأثناء إعداد هذا التقرير قيل لهيئة مكتبي أن هناك 47 محليا في فئة الخدمات العامة لديهم عقود محددة المدة. ولما كان اتفاق خدمات موظف لم يوضع في صياغته النهائية بعد أن كان العمل يجري على إعداد عقود محددة المدة لسنة واحدة لبقية المتعاقدين بعقود عمل عرضي أو باتفاق خدمات خاصة، وكان المتوقع الانتهاء منها في آخر عام 2002.

تنظيم إدارة الموظفين

76. سبق القول في الفقرات السابقة بأن قرار 13 أكتوبر/تشرين الأول 2000 لم يكن قد طبق بالكامل أثناء الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبي. وإذا كان تاريخ 31 ديسمبر/كانون الأول 2000 الذي اعتبر آخر تاريخ للتنفيذ تاريخاً غير واقعي في رأيي نظرا للوقت الذي تستغرقه عملية التوظيف في المنظمة، وهو وقت لا يمكن إنقاصه، فإن التأخيرات التي حدثت تثير بوجه خاص قضية التنظيم المتبع في إدارة شؤون الموظفين. ففي الماضي كانت ممثليات المنظمة هي التي تعد جميع عقود الموظفين المستخدمين محليا. وبصدور قرار بإنشاء بعض وظائف ميدانية وقع عبء عمل إضافي على المقر الرئيسي، وخصوصا على إدارة دعم الإدارة المسؤولة الآن عن إعداد جميع العقود محددة المدة المطلوبة. ولا يمكن اعتبار عدد موظفي هذه الإدارة المعينين (واحد يخدم مصلحة التعاون التقني والآخر يخدم مصلحة مصايد الأسماك) كافياً، وقد أوصت هيئة مكتبي بإعادة النظر في هذا الموضوع. وبعد ذلك أنشئت وظيفة جديدة من فئة خ ع - 5 لكاتب شؤون موظفين ليتولى تقديم الخدمات لبرنامج قرار مجلس الأمن 986 وتموّل وظيفته مـــن حساب 2.2 في المائة، وشغلها مرشح داخلي.

الأجر الإضافي

77. تقضي المادة 302-133 من لائحة شؤون الموظفين بأن "تحدد ساعات العمل العادية للمكاتب الإقليمية والقطرية والميدانية مع مراعاة العادات المحلية والظروف المناخية وممارسات الوكالات الأخرى في المنطقة والاحتياجات العملية للمكتب". وفي مكتب الممثلية في العراق كانت ساعات العمل كما يلي: من 8.30 صباحا إلى 4 مساء من يوم الأحـد إلى يـوم الخميس، ومن 9.00 صباحا إلى 2.00 مساء يوم السبت. وتقضي المادة 302-303 من نفس اللائحة بأن "للموظفين الذين يطلب إليهم العمل ساعات تجاوز ساعات العمل الاسبوعي المقررة الحصول على المقابل المنصوص عليه في مجموعة التعليمات الإدارية والمالية متى كانوا مؤهلين لذلك". وفي ممثلية المنظمة في العراق كان جميع موظفي جميع الخدمات العامة بموجب البرنامج العادي مؤهلين لذلك. وبالنسبة لموظفي برنامج قرار مجلس الأمن 986 جاء في المذكرة الموجهة بتاريخ 1 أبريل/نيسان 2001 من ممثل المنظمة إلى المنسق الشمالي أن الأجر الإضافي لا ينطبق إلا على موظفي الخدمات العامة المستخدمين بموجب اتفاق خدمات خاصة، أو بموجب عقد عمل عرضي باستثناء السائقين الذين كان يدفع لهم مبلغ مقطوع مقداره 100 دولار شهريا ضمن أجورهم، لهذا الغرض بالذات.
78. وقد استعرضت هيئة مكتبي قواعد وإجراءات العمل الإضافي والمدفوعات مقابله في المكتب الرئيسي في بغداد. وكانت آخر التعليمات التي أصدرها ممثل المنظمة بتاريخ 5 نوفمبر/تشرين الثاني 2000 هي "تجنب إساءة استخدام العمل ساعات إضافية وعلى جميع الموظفين المطلوب منهم هذا العمل أن يحصلوا أولا من رئيسهم المباشر على تعليمات للبقاء في العمل بعد ساعات العمل" وقد قيل لهيئة مكتبي أن هذه الموافقة المسبقة كانت تصدر في جميع الحالات. ولكنهم لم يحصلوا على دليل مكتوب بذلك إذ أن استمارات طلب عمل إضافي ( ADM. 47 or 48 كما جاء في المادة 325-42 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية) لم تكن تملأ. وكان المستند الوحيد الذي يستخدم لحساب الساعات الإضافية ثم حساب المدفوعات هو السجل الموجود في مكتب الاستقبال حيث كان الموظفون يسجلون ساعات عملهم كل يوم. ولكن هيئة مكتبي لاحظت أن الساعات الإضافية التي كان يذكرها الأفراد كانت تعدّل (بالتخفيض في كل الحالات) من جانب ممثل المنظمة في نهاية الشهر. ورغم هذه التعديلات كانت ساعات العمل الإضافية تجاوز في معظم الحالات حد 25 ساعة في الشهر المذكور في المادة 325-221 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية.
79. ونظرا لما تقدم أوصت هيئة مكتبي بما يلي:
• المذكرة سالفة الذكر والمؤرخة 1 أبريل/نيسان 2001 والتي بينت أن توجيهات العمل الإضافي المطبق على موظفي برنامج قرار مجلس الأمن 986 في الشمال يجب أن تطبق أيضا على الموظفين العاملين في بغداد (وإن كانوا تابعين للبرنامج العادي أو برنامج قرار مجلس الأمن المذكور) مع ضرورة احترامها بالكامل. وجاء في الفقرة 2 من تلك المذكرة "يجب الحصول مقدما على ترخيص بالعمل الإضافي من المسؤول الرئيسي المباشر". ويجب أن تكون الموافقة كتابة وعلى الاستمارات الرسمية للمنظمة.
• رغم أن الممثلية لم تكن ترى أن عدد ساعات العمل الإضافية في المكتب الرئيسي في بغداد تعتبر كبيرة من الناحية النقدية، فإن هيئة مكتبي كان من رأيها أن وجود عدة موظفين يعملون أكثر من 25 ساعة من العمل الإضافي في شهر واحد وبصفة مستمرة ليس في مصلحة الموظفين ولا في مصلحة كفاءة العمل في الممثلية. فإذا تبين أن عدد الموظفين الحالي أو التنظيم المتبع الآن ليس كافيا يجب إعادة النظر في الموقف.
وقد قيل لهيئة مكتبي بعد ذلك أن هذه التوصيات ستنفذ.

تنفيذ برنامج قرار مجلس الأمن986 في الشمال

معلومات أساسية عن البرنامج في المحافظات الشمالية الثلاث

80. المحافظات الشمالية الثلاث وهي اربيل وداهوك والسليمانية هي محافظات زراعية أساسا وهي تتمتع بتربة خصبة وظروف مناخية تلائم الإنتاج الزراعي. ولكن بسبب عدم الاستقرار والاضطرابات المدنية التي عانى منها الإقليم في العقد الأخير تدهور القطاع الزراعي بدرجة كبيرة. وقد أدت الأضرار التي وقعت بالبنية الأساسية الريفية،إلى جانب نقص المدخلات الزراعية الأساسية ونقص خدمات الدعم الكفؤة إلى تناقص كبير في الغلات والإنتاجية في حين تدهورت صحة القطيع الحيواني وزادت عمليات إزالة الغابات. وقبل أن تشترك منظمة الأغذية والزراعة في برنامج " النفط مقابل الغذاء" كانت تعمل في أوائل التسعينات في برنامج إغاثة يركز أساسا على تقديم المدخلات الزراعية الأساسية وعلى أنشطة مكافحة أمراض النبات والحيوان.
81. ومع تنفيذ برنامج قرار مجلس الأمن 986 كلفت المنظمة، ضمن البرنامج الإنساني المشترك بين وكالات الأمم المتحدة، بالمسؤوليات التالية عن القطاع الزراعي في المحافظات الشمالية الثلاث، كما جاءت في مذكرة التفاهم بين الأمم المتحدة وحكومة العراق:
• "جمع وتحليل المعلومات المفيدة عن الاحتياجات الإنسانية؛
• "تحديد الاحتياجات استنادا إلى ما تقدم أعلاه" للمناقشة مع حكومة العراق ولإدخالها بعد ذلك في خطط التوزيع؛
• شراء المعدات والإمدادات الإنسانية المطلوبة "إذا كان من الأنسب شراؤها بواسطة منظومة الأمم المتحدة بسبب الجوانب الفنية المتعلقة باستخدامها استخداماً سليماً"؛
• تنفيذ عمليات "التخزين والمناولة والنقل الداخلي والتوزيع الداخلي" للمعدات والإمدادات باستخدام "آليات التوزيع المحلية المناسبة بالمقارنة مع تلك الموجودة في بقية أنحاء العراق حتى تصل إلى السكان" إذا كان ذلك ممكنا ويحقق فاعلية التكاليف؛
• تأكيد "التوزيع العادل" و "التأكد من أن الإمدادات الإنسانية تستخدم للغرض المقصود منها وذلك بإجراء الزيارات للمواقع أو بجمع البيانات"
82. وإذا كان القصد من برنامج "النفط مقابل الغذاء" في البداية أن يكون تدبيرا مؤقتا فإن تجديداته المتكررة والمتعددة غيرت من طبيعة العمليات. فمن مجرد توزيع للأسمدة والبذور انتقلت المنظمة في المرحلة الرابعة إلى تنفيذ عمليات إنسانية لإعادة الإحياء مثل الري الزراعي، والإغاثة من الجفاف، والإنتاج الحيواني وخدمات الإرشاد الزراعي، والأرصاد الجوية الزراعية وإحياء الصناعات الزراعية. كما أن المنظمة حصلت على أموال من قطاعات أخرى إلى جانب القطاع الزراعي (قطاع التعليم في المرحلة الرابعة وقطاع التغذية في المراحل من الرابعة إلى السادسة). كما أن اجتماع ارتفاع أسعار النفط وإزالة الحد الأقصى على صادرات النفط من العراق وصـــل بالمخصصـــات بموجب حساب 13 في المائة إلى مستويات مالية غير مسبوقة في أهميتها كما يتبين من الجدول 5 الذي يلخص الأموال المخصصة للمنظمة بحسب كل مرحلة.

الجدول 5 - الأموال المخصصة للمنظمة بحسب كل مرحلة من حساب 13 في المائة، بملايين الدولارات
المراحل	قرارات مجلس الأمن	المدة	مخصصات 13 في المائة
			الزراعة	أخرى	المجموع
الأولى	986	10/12/96 - 7/6/97	20.15	-	20.15
الثانية	1111	8/6 - 4/12/97	26	-	26
الثالثة	1143	5/12/97 - 3/6/98	26	-	26
الرابعة	1153/1158	4/6 - 25/11/98	24	-	36
الخامسة	1210	26/11/98 - 24/5/99	54.4	12	58.9
السادسة	1242/1266/1275/1280	25/5 - 11/12/99	111.5	4.5	124
السابعة	1281	12/12/99 - 8/5/00	145	12.5	145
الثامنة	1302	9/5/00 - 5/12/00	151.3	-	151.3
التاسعة *	1330/1352	6/12/00 - 3/7/01	39.1	-	39.1
العاشرة *	1360	4/7 - 30/11/01	59.9	-	59.9
الحادية عشرة *	1382	1/12/01 - 30/5/02	37	-	37
الثانية عشرة *	1409	1/6 - 25/11/02	41.9	-	41.9
*  مخصصات يجب تأكيدها بالكتابة للمنظمة من جانب مكتب برنامج العراق.

التحول فى البرنامج ابتداء من المرحلة الرابعة

83. تغير تركيز البرنامج ابتداء من المرحلة الرابعة مما تطلب أسلوبا أوضح وأكثر انتظاما لضمان حسن تخطيط كل قطاع، واتخاذ التدابير المناسبة لتقوية الإدارة الفنية والإدارية والمالية في الميدان وفي المقر الرئيسي. وقد أرسلت أول بعثة متعددة التخصصات في فبراير/شباط 2000 لتقييم حالة إحياء القطاع الزراعي في الشمال والتعرف على الطرق الكفيلة في الأجل المتوسط ببلوغ استدامة الاقتصاد الريفي. والواقع أن عام 2000 هو العام الذي بدأ فيه توجيه مزيد من الوقت والاهتمام إلى تنفيذ برنامج قرار مجلس الأمن 986. فقبل ذلك، وباستثناء القرارات التي اتخذهـــا المديـــر العام فـــي 13 أكتوبر/تشرين الأول 2000 والتي سبقت الإشارة إليها، كان معظم العمل المهم يتألف من إرسال بعثة استكشاف متعددة التخصصات إلى العراق في نوفمبر/تشرين الثاني- ديسمبر/كانون الأول 2000 وكان هدفها الرئيسي هو وضع توصيات بشأن أسلوب قطاعي متكامل. ولما كان تقرير البعثة المعنون "نحو إطار استراتيجي لإحياء الزراعة المستدامة في المحافظات الشمالية الثلاث في العراق" لم ينته قبل زيارة موظفي مكتبى للعراق فإنهم استعرضوه بعد عودتهم.
84. وترى بعثة نوفمبر/تشرين الثاني - ديسمبر/كانون الأول 2000 أن الأهداف الرئيسية هي دعم إحياء القطاع الزراعي بطريقة مستدامة وعادلة في المحافظات الشمالية الثلاث باتباع أسلوب متكامل وتشاركي بدرجة كبيرة يستفيد من تجارب المنظمة في البرنامج الخاص للأمن الغذائي وذلك بتعزيز الأمن الغذائي وتحسين التغذية، وتخفيف حدة الفقر في الريف، وتحسين حماية البيئة. ولأجل ذلك تعرفت البعثة على أعمال لها الأولوية:
    • الاستمرار في صياغة عناصر الإطار الاستراتيجي من خلال عمل تقييم شامل للاحتياجات؛
    • تحسين الإطار اللازم لإدارة برنامج المنظمة والمساعدة الفنية؛
    • دعم بناء القدرات المحلية؛
    • إقامة نظام رصد وتقييم شامل؛
    ثم أرسلت بعثة متابعة عام 2001. ولدى إعداد هذا التقرير أبلغت هيئة مكتبي بأن المنظمة تتخذ الخطوات الضرورية للانتهاء من إعداد برنامج إحياء لمدة ثلاث سنوات مع بيان تكاليفه بالكامل، على أن يكون جاهزا بنهاية 2002.
85. وإذا كنت آسفا لأن هذا الإطار لم يوضع قبل ذلك بكثير لأنه كان يمكن أن يكون أداة مفيدة في أواخر عام 1998 وأوائل 1999 عندما تجاوز البرنامج مرحلة تسليم الإمدادات الإنسانية، فإنني أثني على الأسلوب الذي أتبع في نهاية الأمر. فقد وجدت أن الأهداف والعناصر الرئيسية للاتفاق تتفق مع الفقرة 2 من الملحق الأول بمذكرة التفاهم الذي ينص على أن "احتياجات المحافظات الشمالية الثلاث ستحظى بالاهتمام الواجب على نحو خاص". ولكن يجب عدم التغاضي عن أن المنظمة، وبقية منظمات الأمم المتحدة، تعمل بالنيابة عن حكومة العراق "مع الاعتبار الواجب لسيادة العراق وسلامة أراضيه". وفي هذا الصدد فإن من رأيي أن دور حكومة العراق كان يجب تحديده في الإطار سالف الذكر. وبالمثل كان يجب التأكيد على "مبدأ توزيع الإمدادات الإنسانية توزيعا عادلا في جميع أنحاء البلد" وهو مبدأ جاء أيضا في الملحق الأول بمذكرة التفاهم، وذلك لمنع ظهور فروق بين الشمال وبقية البلد.
86. كما أن من رأيي أن التنفيذ الفعلي للإطار سيتطلب بلا شك إعادة النظر في الوثائق الأساسية التي أنشأت برنامج "النفط مقابل الغذاء" وفي الوقت الحاضر على منظمة الأغذية والزراعة وبقية منظمات الأمم المتحدة أن تؤدي مهامها في الشمال بما يتفق تماما مع قرار مجلس الأمن 986 وغيره من القرارات اللاحقة مع روح ونص مذكرة التفاهم المعقودة بين الأمم المتحدة وحكومة العراق. ولكن المشكلة هي أن جميع هذه الوثائق لم تكن دائما تحدد اختصاصات واضحة عن التنفيذ الفعلي لبرنامج القرار 986. وما زالت هناك "مناطق رمادية"، سيأتي تفصيلها في الفقرات التالية، وهي تخص العلاقة مع السلطات المحلية في الشمال، وإدارة الأموال المتولّدة محليا.

العلاقة مع السلطات المحلية في الشمال

87. أشار المدير التنفيذي لبرنامج العراق يوم 8 مارس/آذار 2001، أثناء تقديمه المرحلة التاسعة "تقرير 90 يوما"، إلى أن منظمات الأمم المتحدة تواجه بيئة صعبة وحساسة في تنفيذ البرنامج في الشمال مما يجعلها "مقيدة". وقال "إن [عليها] أن تنفذ البرنامج نيابة عن حكومة العراق، من جهة، ولكن ليس أمامها، من جهة أخرى، من بديل سوى التعامل مع السلطات المحلية في المحافظات الشمالية الثلاث، وهو أمر يتزايد استنكاره من جانب حكومة العراق".
88. والواقع أن ضرورة تنفيذ البرنامج من جانب منظمات الأمم المتحدة "بالنيابة عن" حكومة العراق كان واضحا من عبارة قرار مجلس الأمن 986 ومن مذكرة التفاهم المبرمة مع حكومة العراق. وقد جاء في رأي قانوني لمسؤول الشؤون الإنسانية التابع للأمم المتحدة بتاريخ 15 يناير/كانون الثاني 2001 أن منظمات الأمم المتحدة "تتولى أمانة السلطة العائدة لحكومة العراق لغرض إدارة البرنامج المشترك بين الوكالات في المحافظات الشمالية الثلاث" ولكن هناك حقيقة أخرى هي أنه منذ أن سحبت حكومة العراق خدماتها ودعمها للإقليم عام 1991 لم تعد هناك إدارة حاضرة إلا الإدارة التابعة للسلطات المحلية. وأما بالنسبة للقطاع الزراعي فإن إدارتــــه تتألــف، تحت مسؤوليـــة وزارة الزراعة، مـــن 7 مديريات قطاعية إلى جانب ثلاث مديريات عامة (واحدة في كل محافظة) تضم مكاتب فرعية في المراكز والجهات الفرعية.
89. ولما كانت السلطات المحلية ليست حكومة معترفا بها فإن وجودها ليس معترفا به أيضا في أي وثائق رسمية من وثائق البرنامج (لا في قرارات مجلس الأمن ولا في مذكرة التفاهم). كما أن الرأي القانوني الذي سبقت الإشارة إليه لم يقدم إجابة قاطعة بشأن وضع هذه السلطات المحلية. وكانت التوصية الوحيدة تخص "طبيعة العلاقة مع السلطات المحلية مما يتطلب جهدا مشتركا أو عملا منسقا في جميع الحالات". وكان تعريف "التعاون المستمر أو التشاور والتعاون مع السلطات" يعرّف بأنه "ضروري ولا غنى عنه بالتأكيد في تلك الظروف" ("ويجب تشجيع السلطات المحلية على اقتراح البرامج والمشروعات التي تراها ضرورية"). ولكن من ناحية أخرى كان هناك تأكيد بأن "القرارات الحاسمة" وأن "الرقابة الشاملة والنهائية" يجب أن تظل في يد منظمة الأمم المتحدة بما يضمن التوافق مع قرار مجلس الأمن 986. ولهذا السبب كان هناك تأكيد على "ضرورة إقامة آليات/إجراءات وافية عند التعامل مع السلطات المحلية".
90. ولم يضع الرأي القانوني المذكور تعريفاً لطبيعة "الآليات/الإجراءات" الواجب إقامتها، وهذا أمر يؤسف له. بل اكتفى بالإشارة إلى أن "المكتب القانوني سيســـاعد الوكالات فــــي عملية إقامة ضمانات وافية لإدارة البرنامج إذا كان ذلك مطلوبا". ومن المؤسف أيضا أن قضية العلاقـــة مــع السلطات المحلية لم يتعرض لها أي رأي قانوني إلا فـــي 15 يناير/كانون الثاني 2001، أي بعد أربع سنوات من بدء تنفيذ برنامج القرار 986. وكما في بقية المجالات، كان غياب خطوط توجيهية واضحة من مكتب منسق الشؤون الإنسانية التابع للأمم المتحدة من أجل تنسيق أعمال مختلف منظمات الأمم المتحدة تنسيقاً فعالاً أمراً ضاراً بتنفيذ برنامج القرار 986. فقد كانت كل منظمة من منظمات الأمم المتحدة متروكة وشأنها لوضع الأسلوب الخاص بها والإجراءات التي تراها. وفي حالة منظمة الأغذية والزراعة أنشئت عدة لجان لضمان مشاركة السلطات المحلية ولكن، كما يتبين من حالة الأموال المتولدة محليا، ذهبت هذه المشاركة إلى أبعد من التشاور والتعاون وكان لا بد من إعادة النظر فيها ومعاملة السلطات المحلية على أنها مجرد "شريك" وليست "مديراً مشاركا" في البرنامج.

إدارة الأموال المتولدة محليا

91. الأموال المتولدة محليا تأتي -من الرسوم التي يدفعها مستلمو المواد والإمدادات في المحافظات الشمالية الثلاث من أجل عمليات النقل والمناولة والتوزيع. والأساس القانوني لهذه المدفوعات هو الفقرة 7 من الملحق الأول من مذكرة التفاهم المعقودة مع حكومة العراق عام .1996 ولم تصدر أبدا خطوط توجيهية من مكتب الشؤون الإنسانية التابع للأمم المتحدة بشأن الأموال المتولدة محليا، ومن المؤسف أن مذكرة التفاهم بين الأمم المتحدة ومنظمة الأغذية والزراعة لم تتعرض لهذه المسألة. والوثائق الوحيدة التي قدمت بعض المعلومات كانت بعض تقارير الأمين العام. وهناك وثيقة بتاريخ 4 سبتمبر/أيلول 1997 (S/1997/685) أشارت إلى أن "المدخلات مثل قطع الغيار والآلات والمبيدات للأمراض غير المتوطنة [سوف] تباع لدعم مزيد من الاستثمارات الزراعية". وفي وثيقة مؤرخة 4 يونيو/حزيران 1998 (S/1998/477) جاء أيضا "تحصل أسعار اسمية مقابل بعض المدخلات مثل مضخات وأنابيب الري وقطع غيار الآلات الزراعية، والمبيدات والعقاقير ضد الأمراض غير المتوطنة، والبذور والأسمدة من أجل تحقيق التوزيع العادل. وتستخدم الأموال المتولدة لدعم مزيد من الاستثمارات التي تفيد صغار المزارعين".
92. وفي غياب خطوط توجيهية تشمل الأمم المتحدة بأكملها وضعت ممثلية المنظمة خطوطا خاصة بها على أساس قرارات اتخذها المقر الرئيسي في أكتوبر/تشرين الأول 1997. فإلى جانب بعض مذكرات تتعلق بقضايا أموال محددة متولدة محليا كانت أول خطوط توجيهية أرسلها ممثل المنظمة مؤرخة 21 يوليو/تموز 1998 موجهة إلى منسق الشمال. وهذه الوثيقة المختصرة لم تعالج جميع القضايا المطروحة. ثم بعد ذلك أعد منسق الشمال في عام 1999 (بدون تاريخ محدد عليها) وثيقة أشمل بعنوان "إدارة الأموال المتولدة محليا من بيع سلع قرار مجلس الأمن 986". ووفقا لهاتين الوثيقتين تتولد الأموال المذكورة، وتحفظ وتستخدم كما يلي:
    • الأسعار الاسمية التي تضعها المنظمة مقابل المدخلات التالية في برنامج قرار مجلس الأمن 986: قطع غيار الجرارات وآلات الحصاد المركبة؛ الرشاشات والمعدات الزراعية؛ المبيدات للأمراض غير المتوطنة؛ بذور الخضر لزراعة أكثر من 2 دونم (نصف هكتار)؛ علف دجاج مركز لأكثر من 10 دجاجات بياضة؛ العقاقير البيطرية.
    • تحفظ الأموال كأمانة في كل مكتب فرعي للمنظمة. ويمكن تحويلها إلى دولارات أمريكية حتى تكون محفوظة حفظا مأمونا.
    • "تجمع الأموال المتولدة محليا بحيث يتألف منها مصدر وحيد للتمويل يوجه أساسا إلى تكاليف توزيع المدخلات في المحافظة على المستخدمين النهائيين فيما يتعلق بالدعم بالنقل والتموين، ودفع حوافز للموظفين الفنيين في السلطات المحلية، ولفرق الدعم التابعة للسلطات المحلية العاملة في تنفيذ خطة العمل لتوزيع المدخلات خلال الموسم الزراعي، ولعمل مسوحات عن الأوضاع تسهل التوزيع العادل للمدخلات، إلى جانب مصروفات متنوعة. وأي رصيد يتبقى يستخدم لتمويل المشروعات التي تقدمها السلطة المحلية في المحافظة لتحسين معيشة صغار المزارعين في تلك المحافظة".
93. وقد شكلت عدة لجان في كل محافظة، وكلها تحت رئاسة المنظمة، لتؤدي "دورا نشيطا في إدارة" الأموال المتولدة محليا:
    • اللجنة الفرعية العليا، وتتألف من "ممثلين من السلطة الزراعية العليا في المحافظات، ومن محافظي داهوك واربيل والسليمانية، واتحادات المزارعين، والمديرية العامة للزراعة والمديرية العامة للثروة الحيوانية والخدمات البيطرية".
    • لجنة إدارة الصندوق، مؤلفة من المندوب الميداني لممثل الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية وممثلين للمحافظين ولاتحادات المزارعين والمديرية العامة للزراعة.
    • اللجنة التوجيهية، وتتألف من ممثلين لاتحاد المزارعين ومصلحة الزراعة ومصلحة الإنتاج الحيواني والبيطري، ومصلحة الري ومصلحة البحوث، وكلية الزراعة.
    • لجنة تنفيذ المشروع والمشتريات، وتتألف من ممثلي المؤسسات التالية: وزارة الزراعة، رابطة المعونة الإنسانية، رابطة المزارعين، المحافظ، إلى جانب شخص مستقل من المهنة تعينه منظمة الأغذية والزراعة.
94. وكانت هذه اللجان تعمل في الحقيقة في عملية اتخاذ القرارات كما تبين من المسؤوليات المحددة المعهودة إليها.
    • فمثلا تختص اللجنة الزراعية العليا " بالموافقة على خطة العمل والمصروفات في الموسم الزراعي"، "تعيين أعضاء يمثلون السلطة المحلية في اللجنة التوجيهية ولجنة إدارة الصندوق".
    • كذلك فإن لجنة إدارة الصندوق "تستعرض المشروعات التي تقدمها اللجنة الزراعية العليا وتوافق على تمويلها بالوفورات من الأموال المتولدة محليا".
    • تختص لجنة تنفيذ المشروع والمشتريات بإعداد تفاصيل المشروع والمواصفات الفنية المشتركة، وتعلن عن المناقصات، وتفحص العطاءات وتبرم عقودها. أما المدفوعات الفعلية فتأتي من المنظمة مباشرة إلى الفائز بالعطاء أو الموردين (وليس إلى السلطات المحلية).
95. وقد أشارت المراجعة الداخلية في تقريرها المؤرخ مارس/آذار 2001 (AUD 3401) إلى ما يلي: وهو ما تتفق معه هيئة مكتبي: "خلال السنوات تطور تفسير طريقة استخدام هذه الأموال بحيث أصبح تفسيرا واسعا جدا يستوعب طلبات السلطات المحلية وانحرف بذلك عن غرضه الأصلي ومقصده [...] وقد تبين من التحليل أن هذه الأموال كانت تستخدم لدفع أجور لنحو 000 4 - 000 5 عامل عرضي وغيرهم من العاملين، وتكاليف نحو 400 - 500 مركبة مؤجرة لفترات طويلة. وإلى جانب ذلك استخدمت الأموال لنقل المياه (نحو 3.5 مليون دولار خلال تلك السنوات) في المناطق التي أصابها الجفاف. ورغم أن هذه المدفوعات كانت تتم طبقا للإجراءات المقررة والمطبقة على استخدام مثل هذه الأموال فإن معايير استخدامها استخداماً دقيقا لم تكن تحترم. يضاف إلى ذلك أن موظفي المنظمة أكدوا أنه من الصعب رصد وتعقب استخدام اليد العاملة والموارد الأخرى التي ووفق عليها استخداما فعليا في الأغراض المقصودة".
96. والواقع أن توصيات المفتش العام "بوضع حد لهذه الممارسة [...] وإعادة تركيز استخدام هذه الأموال ووضع إجراءات منقحة لضمان الشفافية الكاملة" كانت قد بدأ تنفيذها في ديسمبر/كانون الأول 2000 من جانب منسق المنظمة الجديد، وكانت في سبيلها إلى التنفيذ أثناء زيارة هيئة مكتبي. وقد راجعت هيئة مكتبي مشروع الإجراءات المنقحة وأوصت بالتالي:
    • القسم دال المتعلق بمعايير استخدام الأموال المتولدة محليا يجب تدقيقه أكثر من ذلك. فيجب أن يتضمن، بقدر الإمكان، قائمة محدودة وتفصيلية بالتكاليف التي يمكن تحقيقها من الأموال المتولدة محليا . ويجب معالجة مسألة المكافآت التي تدفع لمختلف العاملين على نحو محدد ضمن "خطوط توجيهية لسياسة مكافأة الموظفين في القطاع العام "على أن يصدرها منسق الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية بعد الانتهاء من هذا.
    • يجب إعادة النظر في القسم هاء الذي يعالج إجراء الموافقة لأن "الموافقات ستظل تصدر كما كانت في الماضي من جانب اللجنة الزراعية العليا بعد ان يوقع عليها من اللجنة التوجيهية ولجنة إدارة الصندوق، وإذا استلزم الأمر من لجنة تنفيذ المشروع والمشتريات" وهذا الإجراء مشكوك فيه نظرا لطبيعة العلاقة الواجب قيامها مع السلطات المحلية (شراكة وليس الاشتراك في الإدارة).
97. وأخيرا وليس آخرا، أوصت هيئة مكتبي بالاستفادة من هذه الفرصة لتحديد طبيعة هذه الأموال تحديدا دقيقا بالتعاون مع مكتب منسق الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية. فيمكن أن تعتبر "ناتجا سنويا" من حساب 13 في المائة وتعامل على هذا الشكل. ومعنى ذلك أنها ستدرج في خطة التوزيع النصف سنوية. وبذلك يكون هناك بالفعل احترام واجب "لسيادة العراق وسلامة أراضيه" كما جاء في قرار مجلس الأمن 986 ومذكرة التفاهم، لأن خطة التوزيع تكون موضع مناقشة سابقة مع حكومة العراق قبل أن يوافق عليها الأمين العام للأمم المتحدة. كما أن توقيع اتفاق حساب أمانة قد يكون مناسبا أيضا بحيث يكون لمنظمة الأغذية والزراعة الحراسة الرسمية على هذه الأموال المتولدة محليا. وبذلك يجب وضع حسابات للإيرادات والمصروفات كما يحدث في حالة الصرف من حساب 13 في المائة بطريقة عادية، والإبلاغ عنها في الكشوفات المالية للمنظمة. ويلاحظ أن السجلات المحلية التي كان المقر الرئيسي يراجعها وقت كتابة هذا التقرير كانت تدل على أن الأموال المتولدة محليا بلغت 17.7 مليون دولار في 31 ديسمبر/كانون الأول 2001 و19.5 مليون دولار في 30 يونيو/حزيران 2002 في حين وصلت المصروفات إلى 12.2 مليون دولار و13.4 مليون دولار على التوالي. ولما كانت المنظمة قد أعلنت موافقتها على توصيات هيئة مكتبي واتخذت الإجراءات المناسبة فإنني أوصي بأن تواصل المنظمة بذل الجهود الضرورية لحل جميع القضايا العالقة بشأن إجراءات الأموال المتولدة محليا، وإدراج الإيرادات والمصروفات من هذه الأموال في الكشوفات المالية للمنظمة عن الفترة المالية 2002 -2003.

استعراض عمليات المشتريات في الفترة المالية 2000 - 2002

معلومات أساسية عن المشتريات في برنامج قرار مجلس الأمن 986

98. خلال الفترة المالية 2000 - 2001 صدرت أوامر شراء بموجب القرار المذكور بمبلغ إجمالي قدره 188 مليون دولار. ولكن يلاحظ أن هناك 450 أمرا من أوامر الشراء كانت تتعلق برسوم إشراف ولكنها لا تمثل إلا 1 في المائة من مجموع القيمة لأن كل أمر منها كان بمبلغ صغير (ما بين 000 3 دولار و500 4 دولار). وأما القسم الأكبر من مبلغ المشتريات فكان يخص الأعلاف الحيوانية (31.8 في المائة)، ومعدات الري 24.6 فى المائة، والآلات الزراعية 13.8 فى المائة، والأسمدة 5.5 فى المائة، والمعدات البيطرية والمركبات (5.4 فى المائة لكل منهما). وكانت مراجعة الحسابات تقوم على استعراض عينة تقديرية من 32 أمر شراء تجاوز 000 600 دولار صدرت في عامي 2000 و2001 (16 في كل سنة). وكان مبلغها الإجمالي يصل إلى 80 مليون دولار وتمثل 43 في المائة من مجموع عمليات الشراء بموجب برنامج قرار مجلس الأمن 986 في الفترة المالية 2000 - 2001. وقد فحصت هيئة مكتبي اتفاق عمليات الشراء على ضوء القواعد والأنظمة القائمة، وحسبت فترات التأخر في عملية الشراء كما تابعت تنفيذ التوصيات السابقة (الفقرتين 86 و 89 من تقريري عن الفترة المالية 1998 - 1999).

القواعد والنظم السارية

99. تقضي المادة 2-2 من مذكرة التفاهم بين الأمم المتحدة ومنظمة الأغذية والزراعة، المؤرخة 19 أكتوبر/ تشرين الأول و9 نوفمبر/تشرين الثاني 1998 على التوالي، بأن تشتري المنظمة الإمدادات الإنسانية التي يوافق عليها مكتب برنامج العراق "بعد الموافقة على طلبها من جانب لجنة 661 بشأن البنود الواجب استيرادها إلى العراق". وتنص المادة 2-3 من مذكرة التفاهم أيضا على أن "تؤدى جميع الخدمات وفقا للقواعد والنظم المطبقة في منظمة الأغذية والزراعة". والقواعد والنظم المطبقة على شراء البضائع أو الحصول على أعمال وخدمات واردة في المادة 502 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية في المنظمة. وقد أوضحت في الفقرة 83 من تقريري عن فترة 1998 - 1999 أن عملية الشراء السارية لبرنامج "النفط مقابل الغذاء" أثناء الفترة المالية انحرفت عن القواعد واللوائح المحددة في القسم سالف الذكر من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية للمنظمة بالنسبة لنقطتين.
100. كان الانحراف الأول هو أنه عندما أعدت إدارة عمليات الإغاثة الخاصة قائمة بالبنود اللازمة لم يصدر طلب الشراء المقابل لها على هذا الأساس وهو ما يخالف القسم 502-31 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية. إذ لم تقدم سوى قائمة البنود اللازمة إلى إدارة المشتريات لإعدادها وتقديمها إلى لجنة القرار 661 للموافقة، على التوالي. ولذلك أوصيت أن يكون إصدار طلب الشراء متفقا مع القواعد واللوائح الموجودة. وقد طبقت التوصية بالإجراء التالي الذي بدأ في آذار/مارس 2001. فكانت طلبات الشراء تصدر في نظام أوراكل ثم ترسل إلى إدارة المشتريات للإعلان عن المناقصة. وبعد وصول نتائج المناقصة وإصدار التوصية النهائية يراجع القسم المختص طلب الشراء إذا كان ذلك ضروريا ويوافق عليه في نظام أوراكل. وبعد ذلك يصدر أمر الشراء.
101. ويتعلق الانحراف الثاني بلجنة المشتريات التي كانت استشارتها ضرورية في بعض الأحوال (وعلى الأخص في حالة المشتريات المباشرة التي تجاوز 000 100 دولار). وفي حالة برنامج "النفط مقابل الغذاء" لم تكن هذه اللجنة تستشار أبدا قبل العملية، بل كانت تبلغ بها بعد إتمامها. ونتج ذلك عن تطبيق ما يسمى "إجراء طارئ" الذي كان في رأيي محل تساؤل لعدم وجود أساس قانوني له. ولهذا أوصيت بإعطائه أساسا قانونيا بتعديل مجموعة التعديلات المالية والإدارية الموجودة وقد نفذت توصيتي بالفعل وعدل إلى القسم 502-24 من المجموعة وهو الخاص بالشراء في حالات الطوارئ وذلك بتاريخ 20 مارس/آذار 2001 وأدخلت فيه العبارة التالية " يمكن أن تفحص لجنة المشتريات عمليات المشتريات بالشكل المنصوص عليه في هذا القسم من المجموعة، بعد إتمام العملية إذا لم يكن الوقت يسمح بغير ذلك".

التخليص على الصادرات والواردات

102. سبق القول أن المنظمة لا تستطيع أن تشتري بضائع إلا "بعد الموافقة على طلبها من جانب لجنة القرار 661 بشأن البنود الواجب استيرادها إلى العراق" وبالنسبة للفترة 1998 - 1999 كانت الموافقة على تصدير بضائع إلى العراق تمنح على أساس قائمة البنود التي تضعها إدارة عمليات الإغاثة الخاصة. ولكن في منتصف عام 2000 طلبت لجنة 661 تقديم أوامر الشراء التي سبق التوقيع عليها ولكن لم تصدر بعد، إليها للموافقة عليها بدلا من الاكتفاء بتقديم قائمة البنود. وحدث تغير آخر في فبراير/شباط 2001 عندما طبقت حكومة العراق نظام إصدار إذن استيراد بصفة منتظمة قبل شحن البضائع.
103. ولكن من الناحية العملية استمرت المنظمة في إرسال أوامر الشراء إلى الموردين بعد الحصول على موافقة لجنة القرار 661 على التصدير ولكن قبل إصدار إذن الاستيراد من حكومة العراق. وبعد ذلك كانت أذون الاستيراد ترسل إلى الموردين بمجرد صدورها. وفي بعض الحالات كان تأخير إصدار إذن الاستيراد يمنع الموردين من شحن البضائع بالفعل بحسب شروط التسليم المتفق عليها (خلال 60 يوما من وصول أمر الشراء بالفاكس). وفي العينة التي استعرضتها هيئة مكتبي كانت هذه هي الحالة بالنسبة لأمرين من أوامر الشراء. وكانت النتيجة هي أن الموردين أصحاب الشأن قدموا مطالبات إلى إدارة المشتريات بالمنظمة لاسترداد التكاليف التي تحملوها بسبب تأخر الشحن إلى ما يجاوز جدول التسليم المتفق عليه في أمر الشراء. ولتفادي دفع مثل هذه التكاليف سيكون البديل هو إرسال أوامر الشراء إلى الموردين بعد صدور إذن استيراد وليس قبل ذلك. ولكن لما كان المبلغ الذي دفع حتى الآن قليلا (أقل من 000 20 دولار) فقد قررت المنظمة الاستمرار في الممارسة الجارية وعدم إخضاع القضية لرصد أدق.

التأخيرات في عملية الشراء

104. كان للتغيرات التي أدخلت على عملية الشراء في فترة 2000 - 2001 تأثيرات على عملية الشراء بأكملها من حيث التأخيرات. فقد لاحظت هيئة مكتبي بالنسبة لأوامر الشراء التي راجعتها أن الفترة الفاصلة بين فتح المناقصات وتسليم البضائع في العراق في عام 2001 كانت تبلغ في المتوسط 318 يوما بالمقارنة مع 228 يوما عام 2000. وكانت الزيادة ترجع إلى اجتماع عوامل التأخير التالية:
     • كان متوسط التأخير عام 2001 هو 170 يوما بين فتح المناقصات وتوقيع أوامر الشراء (مقابل 93 يوم عمل عام 2000).
     • كان متوسط الفترة بين تقديم أوامر الشراء الموقعة إلى لجنة القرار 661 هو 23 يوما عام 2001 وكانت لجنة القرار 661 تستغرق في المتوسط 42 يوما للموافقة عليها؛ وفي عام 2000 كانت اللجنة أسرع في منح الموافقة (31 يوما في المتوسط بالنسبة لعينة أوامر الشراء المختارة ولكن بالنسبة لمعظمها كانت الموافقة تصدر على أساس القائمة فقط لأن نظام تقديم أوامر الشراء لم يعمل به إلا في منتصف عام 2000).
     • متى صدرت الموافقة من لجنة القرار 661 كان هناك تأخير 14 يوما في المتوسط عام 2001 قبل إرسال أوامر الشراء فعلا إلى الموردين. ولم يكن هذا التأخير راجعا إلى خطأ المنظمة ولكن بسبب تأخر تسلم الموافقة التي لم تكن ترسل فور انتهاء اجتماعات لجنة القرار 661.
     • بعد إرسال أوامر الشراء إلى الموردين كانت تنقضي 107 أيام عام 2001 في المتوسط قبل التسليم الفعلي في العراق (مقابل 63 يوما عام 2000)، وإن كان هذا المتوسط لم يحسب إلا على أساس خمس أوامر شراء فقط). وكما سبق القول كان جزء من التأخيرات عام 2001 يرجع في بعض الحالات إلى التأخر في إصدار إذن الاستيراد من جانب حكومة العراق.
105. وكانت التأخيرات في الموافقة على التصدير والاستيراد خارج نطاق المنظمة. ولكن معظم التأخيرات التي حدثت تولدت داخل المنظمة. ورغم اعترافي بأن بعض البضائع التي كان من الواجب شرائها للعراق تتطلب مواصفات فنية خاصة فمن رأيي أن التأخيرات التي حدثت بين فتح العطاءات وتوقيع أوامر الشراء هي مصدر قلق. وأوصي بالبدء في دراسة لتحديد مكان وزمان وقوع التأخيرات بالضبط والتحقيق في أسبابها بهدف إعادة صياغة عملية الشراء أو تعديل مستوى التوظيف، إذا كان ذلك ضروريا. وفي وقت كتابة هذا التقرير أبلغت هيئة مكتبي بأن المنظمة تعمل وفق هذه الخطوط.

معيار أفضل مواعيد التسليم

106. في تقريري عن فترة 1998 - 1999 لاحظت أن هناك أربعة موردين اختيروا على أساس عامل أفضل موعد للتسليم، ولكن ثلاثة منهم لم يحترموا المواعيد النهائية المتفق عليها. ومع ذلك لم تطبق عليهم الشروط الجزائية. ولم تستطع هيئة مكتبي في كل الحالات التحقق مما إذا كان الاستثناء من تطبيق هذه الشروط كان له ما يبرره لأن أسباب التأخيرات لم تكن ظاهرة في الملفات. ولهذا أوصي بحفظ هذه المعلومات في الملفات دائما والعمل رسميا بالشروط الجزائية التي لا زالت حتى الآن متروكة لتقدير إدارة المشتريات. وفي تقرير التقدم في تنفيذ توصيات مراجع الحسابات الخارجي الذي نظرت فيه لجنة المالية في دورتها التاسعة والتسعين في مايو/أيار 2002 ذكرت المنظمة ما يلي: "وقد أشير إلى أن هذه كانت حالة استثنائية حيث كانت مواعيد التسليم هي العامل الأول في إرساء العطاء. ويلاحظ أنه في هذه الظروف يختار الموردون دائما على أساس أقل سعر مقدم وليس من المقرر استخدام هذا الإجراء مرة أخرى ما لم تظهر ظروف استثنائية. وفيما يتعلق بتوصيات مراجع الحسابات الخارجي بحفظ هذه المعلومات في الملفات يلاحظ أن الإجراءات المناسبة قد اتخذت حتى تظل ملفات الشراء متابعة لجميع الخطوات".
107. ومن مجموع 32 أمر شراء خضعت للفحص عن الفترة 2000 - 2001 كان الشراء يجري بطريقة الشراء المباشر في سبعة أوامر استنادا إلى الفقرة (4) من القسم 502-91 من مجموعة التعليمات الإدارية والمالية (عندما لا يكون من العملي الحصول على عروض بالنسبة لبنود محمية بحقوق ملكية). وأما بالنسبة لل25 الأخرى التي صدرت عنها طلبات تقديم عروض فقد منحت المناقصة أقل عرض في 19 حالة. وفي ثلاث حالات كان هناك عرض واحد فقط كان يستوفي الاشتراطات المطلوبة. وفي حالتين أرسيت المناقصة على مورد لم يكن قد تقدم بأقل عطاء. وفي الحالة المتبقية كان السبب الذي قيل لاختيار المورد المشار إليه في أمر الشراء هو أنه قدم "أفضل حل فني". وعلى ذلك لم يحصل أي مورد على العقد على أساس عامل أفضل مواعيد التسليم.

معلومات أساسية عن قطاع الصناعات الزراعية الفرعي

108. 108- أدرجت عمليات إحياء الصناعات الزراعية في المحافظات الثلاث الشمالية في خطة التوزيع في شكل المرحلة الرابعة. وابتداء من يونيو/حزيران 1998 (بداية المرحلة الرابعة) وحتى ديسمبر/كانون الأول 2000 (نهاية المرحلة الثامنة) خصص مبلغ إجمالي قدره 76 مليون دولار لهذا القطاع الفرعي الجديد. وخصص مبلغ إضافي قدره 10 ملايين دولار في المرحلة التاسعة، إلا أن هذا المبلغ كان ما يزال في حاجة إلى تأكيد وقت إعداد هذا الاستعراض. وكان هذا القطاع الفرعي يعتبر في رأي السلطات المحلية قطاعا استراتيجيا بدرجة عالية والأمر الأكثر ترجيحا أن بعض المشروعات المدرجة في خطط التنمية المتتابعة (أكثر من 50) كانت تتعلق بإنشاء وحدات جديدة أكثر من مجرد إحياء الوحدات القائمة. وفي هذا الصدد، يبدو أن العديد من الوثائق قد أشار إلى أنه لم يكن هناك قبيل الحظر سوى عدد قليل من وحدات الصناعات الزراعية قيد التشغيل. وعلاوة على ذلك، كان موقف حكومة العراق (على النحو المبين في تقرير البعثة الاستكشافية في نوفمبر/تشرين الثاني - ديسمبر/كانون الأول 2000) هو "أن المحافظات الشمالية لا تملك القدرات اللازمة ولا الأساس الجوهري لإقامة برنامج للصناعات الزراعية المستدامة".
109. وحتى نهاية عام 2000، لم يكن قد أنفق أو التزم إلا بمبلغ 16 مليون دولار لقطاع الصناعات الزراعية الفرعي. وكانت المصروفات تتعلق بإحياء سبعة مصانع: مصنعان لتجهيز الفاكهة ومصنعان لمنتجات الألبان ومصنعان للزيوت ومصنع للمربى/الصلصة. غير أن أيا من هذه المصانع لم يكن يعمل وقت زيارة هيئة مكتبي. وكما أشار بالفعل مكتب المراجعة الداخلية في تقاريره السابقة، كانت المشكلات تتراوح بين عدم وجود أو عدم كفاية مصادر الامداد بالخامات إلى نقص القدرات الادارية والفنية والمالية لتشغيل هذه المصانع. وعلاوة على ذلك، أعرب عن القلق إزاء إمكانيات السوق من حيث عدم كفاية البنية الأساسية وشبكات التوزيع والطلب من جانب العملاء على المنتجات النهائية. وكان هذا الوضع هو النتيجة التي لا مناص منها لغياب أية دراسة من دراسات الجدوى قبيل عمليات الاحياء. والواقع أن المنظمة، التي لا تمتلك سابق خبرة في إدارة مثل هذه المشروعات، استجابت فقط للطلبات التي أبدتها السلطات المحلية للبدء فورا في إنشاء/إحياء المصانع واستكمال هذه العملية بسرعة.
110. وخلال زيارة هيئة مكتبي، اعترف المكتب القطري للمنظمة بالمشكلات التي ووجهت واتخذ بعض الاجراءات التي تحول دون تكرارها. وقد صممت استمارة موحدة لتحديد المشروعات التي ستدرج في خطة التوزيع للأشهر الستة التالية. وقد تعين تقديم معلومات عن مبررات المشروع وامكانيات السوق والمنافسة وتوافر المواد الخام والبنية الأساسية وغير ذلك في تلك المرحلة. غير أن دراسة الجدوى الكاملة لم تكن ستستكمل (بسبب التكاليف ذات الصلة) إلا بعد الموافقة على خطة التوزيع. ويمكن أن يؤدي ذلك إلى وضع قد يحول في الواقع دون تنفيذ المشروعات المدرجة في خطة التوزيع نتيجة لدراسات الجدوى السلبية. فإذا حدث ذلك، وتم الحصول على موافقة مكتب العراق، فإن الأموال غير المستخدمة يمكن إعادة تخصيصها لمشروعات الصناعات الزراعية الأخرى و/أو غير ذلك من القطاعات الفرعية ذات الأولوية. وبغية تجنب التخصيص المفرط للأموال لقطاع الصناعات الزراعية الفرعي، أوصت هيئة مكتبي بصورة أولية بتنفيذ الخطة الرئيسية للصناعات الزراعية المقترحة في تقرير البعثة الاستكشافية قبيل تحديد أي مشروعات جديدة في قطاع الصناعات الزراعية الفرعي.
111. غير أن هيئة مكتبي أبلغت بعد ذلك بأن الخطة الرئيسية للصناعات الزراعية المشار إليها أعلاه لن تنفذ بسبب نتائج الاستعراض الأخير الذي أجري لنشاطات المنظمة في مجال الصناعات الزراعية في المحافظات الشمالية الثلاث، وهو الاستعراض الذي أجرته مصلحة التعاون التقني بالتعاون مع مصلحة الزراعة. وكانت هذه النتائج التي أبلغت للمكتب القطري كالآتي:
     • انشاء هيئة للصناعات الزراعية؛
     • تخلي المنظمة عن أية مسؤوليات إدارية تتصل بالمصانع التي تم إحياؤها بالفعل؛
     • ضرورة إجراء دراسات جدوى شاملة قبيل تنفيذ أية عمليات إحياء أحرى؛
     • الاتفاق على برامج التدريب لبناء قدرات السلطات المحلية بواسطة المنظمة".
112. وكانت التدابير الأخرى التي اتخذها المكتب القطري تتعلق بإعادة تنظيم القطاع الفرعي في وحدتين منفصلتين. كلفت الأولى بإجراء دراسات الجدوى، وعمليات المتابعة وإعداد التقارير. أما الوحدة الأخرى فكانت مسؤولة عن عمليات المصانع (عملية البدء الأولية وتدريب الموظفين والمشورة اللاحقة المتعلقة بالتشغيل). وتم تنظيم أفرقة لكل مشروع. غير أنه بخلاف الأفرقة المعنية ببدء المصانع لعملها كان أعضاء الأفرقة الأخرى يشتركون في عضوية العديد من الأفرقة الأمر الذي يمكن أن يتسبب في مشكلات من حيث أعباء العمل. وقد أبلغت هيئة مكتبي في وقت لاحق بأنه يجري إعداد تنظيم جديد من أجل معالجة شواغل هيئة مكتبي فيما يتعلق بأعباء العمل على الموظفين.

استعراض مصنع تجهيز الزيوت في أرباط

113. بالنسبة لاستعراض الصناعات الزراعية، ركزت هيئة مكتبي على مصنع تجهيز الزيوت في أرباط الذي تم تمويله في إطار المرحلة الرابعة من خطة التوزيع بمبلغ قدره 0.8 مليون دولار. وقد أنشئ هذا المصنع على مباني مصنع سابق وكان القصد هو أن يكون بطاقة قدرها 500 كيلوغرام من بذور عباد الشمس في الساعة. غير أنه شأنه شأن المصانع الأخرى لم يستخدم أبدا. فقد كشفت الاختبارات التجريبية التي استمرت عشرة أيام والتي أجريت في ديسمبر/كانون الأول 1999 لعمليات العصر والتنقية عن وجود العديد من العيوب. وعلاوة على ذلك، فقد صمم المصنع لمعالجة بذور عباد الشمس النظيفة، وهو مطلب لم يمكن تحقيقه من جانب المنتجين المحليين. ولذا فقد طلبت معدات إضافية قيمتها 0.42 مليون دولار في إطار المرحلة الرابعة من خطة التوزيع. غير أن تسليم هذه المعدات لم يتم إلا في يونيو/حزيران 2001. وفي نفس الوقت كان موظفو السلطات المحلية يقومون بصيانة المصنع. غير أنه نظرا لأن المصنع لم يستخدم منذ التجارب الأولوية التي أجريت في ديسمبر/ كانون الأول 1999، فلا يمكن التيقن من حالة المعدات. وثمة مجال آخر مبعث مشكلات ويتمثل في عدم توافر المواد الخام. فعباد الشمس كان من الزراعات التقليدية في الشمال إلا أن الأصناف المزروعة لم تكن مناسبة من حيث الكمية أو النوعية. وقد استعرضت هيئة مكتبي التدابير التي اتخذت لضمان تزويد المصنع فعلا بمواد خام كافية. كما درست هيئة مكتبي هيكل إدارة المصنع.

استعراض التدابير التي اتخذت لضمان توافر المواد الخام

114. لقد تعين في عدم توافر النوعية المطلوبة من عباد الشمس، استيراد البذور واختبارها. وأظهر استعراض لبطاقات تتبع المخزونات أن نحو 22 طنّا من بذور صنف البيرودفيك قد سلمت في 17 يوليو/تموز 1998 ووزعت على المزارعين ومراكز التدريب أو البحوث فيما بين 7 نوفمبر/تشرين الثاني 1998 و16 مارس/آذار 1999. ولم يتسن تزويد هيئة مكتبي بأية مستندات بشأن انتاج المحصول غير ذلك المستند الذي يشير إلى أن عباد الشمس مصنف بين أقل المحاصيل ربحية. وبالنسبة لحملة عام 2000، سلّم 17.5 طن من صنف بذور الفلام في 15 فبراير/شباط 2000 ووزعت فيما بين 3 و25 ابريل/نيسان 2000. ولم تشر المستندات التي استعرضت سوى الى 875 هكتاراً تمت زراعتها بواسطة 056 1 مزارعا في 233 قرية. ولم يرد أي شيء عن الغلات. ونظرا لأن المصنع لم يكن يعمل، فقد بيعت المحاصيل في الأسواق المحلية أو في البلدان المجاورة.
115. وبالنسبة لحملة 2001، تشير التقديرات إلى أنه سيتم زراعة 600 2 هكتار، يتوقع أن تصل غلاتها إلى طن للهكتار، وهو ما يمثل الاحتياجات التي تلبي متطلبات المواد الخام لتشغيل المصنع لمدة 260 يوما. وقدرت كمية البذور اللازمة بنحو 65 طنّا للتوزيع على مراكز البحوث وثانيا على "عدد مختار من المزارعين المتميزين". ووفقا للعقد الموحد الذي وضعت مسودته، سيتم تزويد هؤلاء المزارعين بالبذور والأسمدة بأسعار مخفضة (ستخصم من عائدات الشراء اللاحق للمحصول)، مقابل التزامهم بتسليم انتاجهم من عباد الشمس للمصنع. وسوف يؤدي الاخفاق في ذلك إلى إجراءات قانونية مثل رد قيمة المدخلات بأسعار السوق. ونظرا لأن التجارب السابقة قد بيّنت أنه لا توجد ضمانات لوفاء المزارعين الفعلي بالتزاماتهم، وافقت السلطات المحلية على اتخاذ جميع التدابير اللازمة للحيلولة دون تصدير المنتجات خارج المنطقة حيث ترتفع الأسعار.
116. ووفقا للمستندات التي قدمت لهيئة مكتبي، لم يتم تسليم سوى 37 طنا من صنف البيرودوفيك (67 في المائة من الاحتياجات من البذور)، من بينها 22 طنا لم تكن قد وزعت أثناء زيارة هيئة مكتبي. وعلاوة على ذلك، لم تكن جميع الاستعدادات لحملة 2001 قد استكملت. ولم يكن الفريق اللازم لاقناع المزارعين وتوزيع البذور واستكمال العقود قد عيّن إلا في 27 فبراير/شباط 2001، وهو الأمر الذي كان يبدو متأخرا بالنظر إلى المهام التي كان يتعين القيام بها قبيل موسم الزراعة. ونظرا لأن جميع العقود لم تكن قد وقعت بعد في نهاية زيارة هيئة مكتبي، لم يتسن لها التيقن من المساحة التي سيتم زراعتها والانتاج المحصولي المتوقع. وقد أبلغت هيئة مكتبي فيما بعد بأن توزيع البذور قد توقف في الواقع "نتيجة للشكوك المحيطة بتوافر الأموال لتوفير المواد الخام لتشغيل المصنع". وقد أبلغت هيئة مكتبي، وقت كتابة هذا التقرير، بأن مجموع المساحة المزروعة السابق التعاقد عليها للموسم الزراعي لعام 2002 بلغ 700 هكتار. وكانت الغلة المتوقعة هي 725 كيلوغراما للهكتار من الأرض، وهو ما كان يعادل 509 أطنان مترية من البذور التي تنتج بدورها أكثر من000 125 لتر من الزيوت.

إدارة المصنع

117. لم تكن مذكرة التفاهم قد وقعت مع السلطات المحلية بشأن إدارة مصنع الزيوت في أرباط وقت زيارة هيئة مكتبي. غير أن هيئة مكتبي زودت بمذكرة التفاهم التي أبرمت بشأن مصنع معجون الطماطم في حرير وعصير الفاكهة في 7 سبتمبر/أيلول 2000، والذي تضمن ما يلي:
• "إدارة مستقلة تماما للمصنع" مزودة بمدير له كافة الصلاحيات عن جميع أعمال ابرام العقود وبيع الانتاج وصيانة المعدات؛
• إنشاء مجلس إشرافي برئاسة منسق منظمة الأغذية والزراعة ويتألف من المنظمة وأعضاء من السلطات المحلية وهو المجلس الذي "سيضع الخطوط التوجيهية بشأن العمليات الاستراتيجية" واستعراض تقرير الأداء الشهري الذي يقدمه المدير؛
• تقدم المنظمة "رأس المال العامل لمدة عام" (من أموال برنامج قرار مجلس الأمن 986)، وهو رأس المال الذي سيتحدد استنادا الى دراسات الجدوى ويدفع على أساس الميزانيات المقدمة؛
• اجراء عمليات المراجعة الدورية لحسابات المصنع بواسطة المنظمة.
وقد أبلغت هيئة مكتبي فيما بعد بأنه تمشيا مع الخطوط التوجيهية الجديدة التي وردت من المقر الرئيسي، لا يكون هناك أي إدارة مستقلة لمصنع الزيوت في أرباط، أو حاجة إلى مذكرة تفاهم. وبدلا من ذلك، وبعد إصدار تكليف وبدء العمل، سيسلم المصنع إلى المالك المعين الذي اختاره مكتب برنامج العراق.
118. وترى هيئة مكتبي أن إبرام أي مذكرة تفاهم مع السلطات المحلية لأغراض مصانع التجهيزات الزراعية والممولة بموجب برنامج قرار مجلس الأمن 986 يثير قضايا قانونية تتعلق لا بالوضع غير المحدد للسلطات المحلية فقط (وهو ما تم معالجته في السابق) ولكن أيضا بمسألة ملكية السلع المقدمة لأغراض انسانية التي تقوم بشرائها منظمات الأمم المتحدة بمقتضى حساب ال13 في المائة. ولم تقدم الفتوى القانونية الصادرة عن مكتب الأمم المتحدة لتنسيق المساعدات الانسانية والمشار إليها أعلاه والمؤرخة في 15 يناير/كانون الثاني 2001 أي رد على النقطة الأخيرة. فقد أشارت فقط إلى أنه "في حين أن وكالات الأمم المتحدة تدير البرنامج في المحافظات الثلاث نيابة عن حكومة العراق، فإن جميع السلع المقدمة لأغراض انسانية والتي تستورد بموجب حساب ال13 في المائة ليست، في الواقع، ملكا لحكومة العراق ولا يمكن تحويلها إليها. واستنادا إلى فتوى من مكتب الشؤون القانونية تتعلق بالمركبات التي تم شراؤها بموجب حساب ال13 في المائة، فإن المواد المقدمة لأغراض انسانية لا يمكن تحويلها إلى حكومة العراق لأن ذلك يعتبر انتهاكا للفقرة 4 من قرار مجلس الأمن رقم 661 (1190) الذي يحظر تحويل أية موارد مالية أو اقتصادية إلى المشروعات العامة في العراق والفقرة 11 من قرار مجلس الأمن 670 التي تؤكد على ضرورة أن تنفذ الوكالات المتخصصة في الأمم المتحدة قرار مجلس الأمن 661". ونظرا لما جاء أعلاه، أوصت هيئة مكتبي بأن يطلب من مكتب الأمم المتحدة لتنسيق المساعدات الانسانية توفير بعض الخطوط التوجيهية التفصيلية بشأن هذه القضايا.
119. وقد أبلغت هيئة مكتبي في وقت لاحق بأن مسألة الملكية القانونية لمشروعات الصناعات الزراعية والتي لم تكن قد أوليت الاهتمام الواجب في الماضي، قد أصبحت الآن قيد الدراسة من جانب مكتب برنامج العراق الذي قد يسعى إلى طلب رأي مجلس الأمن في هذا الشان. وفي 6 ديسمبر/كانون الأول 2001، أبلغ مكتب برنامج العراق المنظمة بأن "عليها، باعتبارها الوكالة القائدة، مسؤولية ضمان أن تدار المصانع بصورة سليمة". غير أن مكتب برنامج العراق أشار إلى أنه "مستعد لأن يدرس مع المنظمة أية خيارات للادارة بما في ذلك منح عقود من الباطن لأطراف أخرى للادارة والتشغيل بشرط أن يتفق ذلك الخيار مع القرارات ذات الصلة الصادرة عن مجلس الأمن ومذكرة التفاهم فضلا عن اللوائح والقواعد المالية ذات الصلة في منظمة الأغذية والزراعة".
120. وقد أبلغت هيئة مكتبي، وقت كتابة هذا التقرير، بأنه قد تمت دراسة مختلف الاحتمالات بشأن تأجير الوحدات التي تم اختيارها لكيانات القطاع الخاص مع كل من حكومة العراق والسلطات المحلية. ونتيجة لذلك تتخذ الآن الاجراءات التالية:
     • التدابير طويلة الأجل: سيتم كما فعلت وكالات الأمم المتحدة الأخرى في المحافظات الشمالية الثلاث، التعاقد من الباطن مع شركات دولية على ادارة المصانع.
     • التدابير قصيرة الأجل: بالنسبة لعام 2002، وإلى أن يتم اتخاذ التدابير طويلة الأجل، ستستخدم المصانع التي تم احياؤها كمصانع تدريب تجريبية تحت إدارة المنظمة لتوفير بعض الخدمات مثل: المساعدات الفنية ونقل التقانة وبناء القدرات والتدريب على الادارة ونشاطات تنمية المقاولات التجارية. وسيجري خلال هذه النشاطات القصيرة، الابقاء على انتاج المصانع في أدنى مستوى. وقد وافق مكتب برنامج العراق على التمويل الخاص بموسم الانتاج لعام 2002، وتم التعاقد من الباطن فيما يتعلق بإدارة الموظفين مع شركة محلية وتتخذ الآن التدابير الملائمة بشأن مراقبة السلامة الصحية.
     أما فيما يتعلق بمصنع أرباط، فقد أبلغت هيئة مكتبي بأن المصنع، الذي تم تسليمه إلى المنظمة في 12مايو/أيار 2002، يعمل الآن بكامل طاقته. وقد دخل مرحلة الانتاج في 27 مايو/أيار 2002. وحتى نهاية يونيو/حزيران 2002، كان قد قام بتجهيز 35 طنا متريا من بذور عباد الشمس أعطت 000 9 لتر من الزيوت رفيعة الجودة و24 طنا متريا من الكسب.

مسائل أخرى